Vorlage - VO/18/14358/66
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Sachverhalt:
Anlass und Aufgabenstellung
Stadtentwicklungspläne sind informelle, strategische Planungsinstrumente, die mittel- und langfristig wesentliche Leitlinien und Zielsetzungen sowohl für die Entwicklung einer Stadt sowie ihrer Teilräume als auch unterschiedliche Themenfelder, wie beispielsweise Arbeiten, Wohnen, Umwelt, Freizeit oder soziale Infrastruktur, vorgeben. Dabei sollen sie Schwerpunkte der künftigen Entwicklung setzen und Antworten auf bestehende Zielkonflikte geben. Innerhalb der Planungshierarchie sind Stadtentwicklungspläne oberhalb der vorbereitenden Bauleitplanung verortet.
Der Stadtentwicklungsplan, so ist es im Vorwort des am 28. Juli 2005 vom Stadtrat beschlossenen Regensburg-Plans 2005 angekündigt, soll „Orientierungen für ca. ein bis zwei Jahrzehnte geben …“. In der Vorlage zu diesem Beschluss wurde deshalb bereits gefordert: „Eine umfassende Fortschreibung ist langfristig, etwa in 10 bis 15 Jahren … vorzusehen“. Für den Regensburg-Plan 2005 ergäbe sich damit ein durchschnittlicher zeitlicher Rahmen bis zum Jahr 2020. Allein aus dieser formalen Überlegung heraus muss sich die Stadt Regensburg die Frage nach einer Fortschreibung bzw. Neuauflage des Regensburg-Plans stellen. Dies umso mehr, als derartige Pläne üblicherweise lange Bearbeitungszeiten haben, weil Bürgerinnen und Bürger, Interessensgruppen, Verwaltung, Politik und Stadtrat intensiv eingebunden werden müssen.
Eine andere Frage ist, ob ein bald 15 Jahre alter Plan noch die ursprünglich geforderte Steuerungswirkung entfalten kann. Seit dem Jahr 2005 haben sich verschiedene Rahmenbedingungen grundlegend geändert. Beispiele hierfür sind die deutlich veränderten Wachstumsprognosen aufgrund der anhaltend erfolgreichen wirtschaftlichen Entwicklung, die hohen Zuwanderungszahlen, der immer spürbarer werdende demografische Wandel oder die Energiewende.
Ziel der Vorlage ist es deshalb, eine kurze Rückschau auf das bisher Erreichte zu halten und anschließend herauszuarbeiten, welche wesentlichen Veränderungen sich in der Regensburger Stadtentwicklung seit 2005 vollzogen haben und welche Konsequenzen daraus im Hinblick auf eine mögliche Neuaufstellung des Regensburg-Plans zu ziehen sind.
Umsetzung von Zielen und Leitprojekten im Regensburg-Plan 2005
Viele Ziele und Leitprojekte aus dem Regensburg-Plan 2005 sind mittlerweile umgesetzt bzw. befinden sich in der Realisierungsphase. So wurde beispielsweise das Ziel der Innenentwicklung konsequent verfolgt, begünstigt durch die Konversion ehemals gewerblicher und militärischer Liegenschaften sowie Flächen der Bahn. Auch die Weiterentwicklung Regensburgs als Wirtschafts- und Wissenschaftsstandort und die Anerkennung zum Welterbetitel wurde erfolgreich betrieben. Hier sind insbesondere der Ausbau der Ostbayerischen Technischen Hochschule an der Seybothstraße und das Universitätsklinikums zu nennen, aber auch der Technologiepark mit dem bereits fertiggestellten Gründerzentrum „TechBase“ und dem TechCampus sowie das Sensorik-Cluster und der Biopark. Weitere erfolgreich abgeschlossene oder in Planung/Umsetzung befindliche bedeutende Projekte sind, ohne Anspruch auf Vollständigkeit:
Siedlungsentwicklung
Verkehr
Umwelt
Bildung, Kultur, Sport
Soziale Belange
Einige Projekte mussten zwischenzeitlich aufgegeben werden bzw. wurden nicht mehr weiter verfolgt, wie beispielsweise das berufliche Kompetenzzentrum in Burgweinting, der Windenergiepark auf dem Mühlberg oder der Nordpark. Viele Ziele im Regensburg-Plan - über alle Themenfelder hinweg - sind letztlich Daueraufgaben einer Stadt und können zeitlich nicht eingegrenzt werden.
Veränderte Rahmenbedingungen und künftige Herausforderungen
Bevölkerungsentwicklung und Wachstumsprognosen Die Bevölkerungszunahme bis zum Jahr 2020 hat der Regensburg-Plan 2005 etwas zu niedrig eingeschätzt, aber insgesamt doch relativ gut abgebildet. Auch die Zunahme der Haushalte und der dadurch ausgelöste Wohnbauflächenbedarf wurden richtig prognostiziert. Für die Zeit danach erwartete der Regensburg-Plan 2005 allerdings einen Schrumpfungsprozess: „Geht man davon aus, dass es nach dem Jahr 2020 auch in Regensburg aufgrund der absehbaren demografischen Entwicklung zu einem Schrumpfungsprozess kommen wird, so sind steigende Investitionen im Mietwohnungsbau eher unrealistisch.“
Die aktuelle Prognose des Bayerischen Landesamtes für Statistik rechnet dagegen damit, dass sich das rasante Bevölkerungswachstum der vergangenen Jahre über das Jahr 2030 hinaus fortsetzen könnte, wenn auch mit geringerer Dynamik. Allein bis zum Jahr 2030 könnte danach die Zahl der Einwohner in Regensburg nochmals um etwa 10.000 Personen steigen. Dieses Bevölkerungswachstum wird fast ausschließlich durch Zuwanderung (Arbeits- und Ausbildungsplätze, Migration) getragen.
Siedlungsentwicklung Bereits heute erlebt Regensburg die Auswirkungen des Wachstums der vergangenen Jahre. Grundstücke für den Wohnungsbau und die dazugehörige Infrastruktur werden ebenso knapper wie Flächen für die gewerbliche Weiterentwicklung. Es kommt vermehrt zu Konkurrenzen verschiedener Nutzungen um die verbliebenen Flächen. Der motorisierte Individualverkehr und der ÖPNV stoßen zumindest phasenweise an ihre Grenzen. Gleichzeitig gestaltet sich die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichend Grün- und Freiflächen vor dem Hintergrund einer stetig voranschreitenden Nachverdichtung zunehmend schwieriger. Diese Trends werden sich künftig fortsetzen bzw. noch verstärken.
Der Regensburg-Plan 2005 hat das Ziel „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ bereits klar formuliert. Das Thema „Konversion“ stand aber bei Weitem noch nicht so im Fokus wie heute. Lediglich für den ehemaligen Rangierbahnhof an der Ladehofstraße (heute „Dörnbergviertel“) und das Marina Quartier wurden bereits neue Nutzungen vorgeschlagen. Die Konversion der Zuckerfabrik und der Kasernen war damals noch nicht absehbar bzw. zeitlich einzugrenzen. Durch diese Konversionsprojekte hat die Stadt Regensburg umfangreiche Flächen in bester integrierter Lage für dringend benötigten Wohnungsbau, gewerbliche Nutzungen (TechBase, TechCampus), Schul- und Verwaltungsbauten gewonnen. Vormals nahezu vollständig versiegelte Flächen (ehem. Rangierbahnhof, Kasernen) konnten ökologisch aufgewertet werden. Allerdings kamen im Stadtosten auch neue Konflikte zwischen gewerblicher Nutzung und Ökologie (Absetzbecken Zuckerfabrik) hinzu.
Trotz dieser zusätzlichen Flächenpotenziale, die zweifellos zur Entlastung beitragen, ergibt sich in Zukunft die Herausforderung, die notwendige Siedlungsentwicklung städtebaulich qualitätsvoll und gleichzeitig ökologisch und sozial verträglich zu gestalten.
Der damalige Grundsatz, im Zweifel „Vorrang für Gewerbe, Dienstleistung, Gemeinbedarf“ vor der Funktion „Wohnen“ einzuräumen, sollte in den Grundsatz einer ausgewogenen Stadtentwicklung münden, in der alle Nutzungen angemessen berücksichtigt werden. Dem Gewerbe als Motor der Entwicklung muss auch in Zukunft ausreichende Flächen im Stadtgebiet bereitgestellt werden. Darüber hinaus sind aber auch der Wohnungsbau, Grün- und Freiflächen sowie die notwendige Infrastruktur angemessen zu berücksichtigen.
Verkehr Die Veränderung des Modal-Splits zugunsten des ÖPNV war bereits im Regensburg-Plan 2005 ein herausgehobenes Ziel der Verkehrsplanung. Dieses sollte aber vor allem durch Taktverkürzungen im Bussystem erreicht werden. Die Möglichkeit eines schienengebundenen Systems sollte allenfalls „im Auge behalten“ werden. Es steht die Systementscheidung zum höherwertigen öffentlichen Personennahverkehr an. In der Zwischenzeit gab es eine ganze Reihe von verkehrlichen Planungen und Projekten, u. a.:
Außerdem wurde eine Studie für ein „höherwertiges ÖPNV-System“ in Auftrag gegeben (Stadtbahn, Bus-Rapid-Transit-System). Mit einem aktuellen Stand von rund 165.0000 Einwohnern ist die Stadt Regensburg derart gewachsen, dass das bisherige ÖPNV-System massiv an seine Grenzen gerät. Die bereits fertiggestellte Ostumfahrung und die geplante Sallerner Regenbrücke sind zwei Projekte, die bereits im Regensburg-Plan 2005 als Maßnahmen enthalten sind.
Die Veränderung des Modal-Splits in Richtung Umweltverbund muss auch künftig das zentrale Ziel der Verkehrsplanung sein. Hier hat der Stadtrat mit dem Leitbild „Energie und Klima“ bereits einen Grundsatzbeschluss gefasst. Ziel ist es, bis zum Jahr 2030 den Anteil des Umweltverbundes von derzeit 49 % um 10 Prozentpunkte auf Kosten des motorisierten Individualverkehrs zu steigern. Es besteht weitgehend Einigkeit, dass der Weg dahin nur über einen attraktiveren ÖPNV und verbesserte Rahmenbedingungen für den Fuß- und Radverkehr führen kann. Aufgrund der kurzen Wege, des nur teilweise hügeligen Reliefs und des vermehrten Einsatzes von Elektrorädern dürfte insbesondere das Fahrrad über große, noch ungenutzte Potenziale verfügen.
Zudem ist abzusehen, dass die Digitalisierung des Straßenverkehrs die städtische Infrastruktur im Verkehrsbereich deutlich verändern wird. Die Möglichkeiten der Digitalisierung werden zu einer effizienteren Nutzung des Straßennetzes führen und die städtische Mobilität nachhaltig verändern.
Demografischer Wandel Der demografische Wandel wird im Regensburg-Plan 2005 zwar angesprochen, eine tiefere Auseinandersetzung mit den daraus resultierenden Konsequenzen für viele Bereiche unserer Gesellschaft erfolgte jedoch nicht. Bereits ab Mitte des kommenden Jahrzehnts beginnt eine beispiellose Pensionierungswelle, wenn die geburtenstarken 1960-er Jahrgänge nach und nach in Ruhestand gehen werden. Dies wird zunächst die bereits heute zum Teil unter Fachkräftemangel leidenden Unternehmen, aber auch die öffentlichen Verwaltungen treffen. Langfristig bedeutet die Alterung der Bevölkerung eine große Herausforderung für zahlreiche Felder der Stadtentwicklung, auf die frühzeitig Antworten gefunden werden müssen.
Migration und Integration Der Regensburg-Plan 2005 enthält bereits das Ziel, einem Auseinanderdriften der Stadtgesellschaft entgegen zu wirken. Trotz nahezu Vollbeschäftigung und insgesamt günstigen Perspektiven am Arbeitsmarkt gelingt es nicht, alle Regensburgerinnen und Regensburger an der Wohlstandsentwicklung teilhaben zu lassen. Der Sozialbericht 2011 hat diese Situation sehr präzise kleinräumig analysiert.
Standen im Regensburg-Plan 2005 beim Thema Migration aus dem Ausland noch die Spätaussiedler im Fokus, ist seit 2015 der Zustrom von Flüchtlingen das beherrschende Thema. Hier kommen auf die Stadt Regensburg große Herausforderungen im Hinblick auf die Integration dieser Menschen in den Wohnungsmarkt, Arbeitsmarkt und in der Stadtgesellschaft ganz allgemein zu. Darüber hinaus müssen, unabhängig von der Flüchtlingsthematik, die Anstrengungen zur Integration aller Menschen mit Migrationshintergrund weiterhin hoch bleiben.
Klima und Energie Im Regensburg-Plan 2005 wurde dem Thema „Grün in der Stadt“ breiter Raum gegeben, die Themen „Klima und Energie“ waren aber noch nicht so präsent wie heute. Das hat sich durch die im Jahr 2011 vom Bundestag beschlossene Energiewende gravierend geändert. Energieeinsparung, Steigerung der Energieeffizienz, Ausbau der regenerativen Energieträger, Klimaschutz und Klimaanpassung sind aktuelle Themen, die auch die Stadtentwicklung langfristig beschäftigen werden. Im Leitbild „Energie und Klima“ hat sich die Stadt Regensburg dazu verpflichtet, die Pariser Klimaziele zu erreichen. Diesem Anspruch müssen nun die künftige Siedlungs-, Wirtschafts- und Verkehrsentwicklung gerecht werden. Auch wenn der Weg dorthin noch weit ist, gab es in der Vergangenheit schon verschiedene Aktivitäten, u. a.:
Mit dem Klimawandel und der fortschreitenden Siedlungsentwicklung hat die Aufgabe „Erhalt, Ausbau und Vernetzung von Grünstrukturen“ gegenüber 2005 eine zusätzliche Brisanz erhalten. Dabei geht es beispielsweise um die Anpassung, insbesondere der Altstadt, an langfristig steigende Temperaturen und die damit verbundenen Konflikte. Auch die Verbindung der in der gesamten Stadt vorhandenen Grün- und Freiflächen mit attraktiven Rad- und Fußwegverbindungen ist angesichts des immer kompakter werdenden Siedlungskörpers eine wichtige Aufgabe für die Zukunft. Dies ist u.a. ein Schwerpunkt des gerade in Arbeit befindlichen Freiraumentwicklungskonzepts.
Regionale Bezüge Der Regensburg-Plan 2005 thematisiert die funktionale Verflechtung der Stadt Regensburg mit ihrem Umland und setzt Ziele für eine intensivere Vernetzung und Kooperation. Als Beispiele werden die Bereiche Verkehr, Wohnungsangebot, Wirtschaft und Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen angeführt. Zwar sind in vielen Bereichen Fortschritte erzielt worden (ÖPNV, Bildung, Gesundheit, Energie, Landschaftspflege), die Stadt-Umland- Kooperation hat aber noch nicht die angestrebte Intensität erreicht. Bisher konnte die Stadt Regensburg die notwendige Siedlungsentwicklung dank vorhandener Flächenreserven und Konversion weitestgehend noch innerhalb der eigenen Grenzen unterbringen. Dies wird sich, je nach der künftigen Wachstumsdynamik, in absehbarer Zeit ändern. Es zeichnet sich ab, dass die Stadt-Umland-Kooperation auf eine völlig neue Grundlage gestellt werden muss.
Es braucht insbesondere eine gemeinsame Siedlungs- und Verkehrsentwicklung von Stadt und Umland. Nur so können die zu erwartenden Herausforderungen bewältigt werden. Notwendig sind eine abgestimmte und integrierte Verkehrsplanung und Siedlungsentwicklung, eine Hierarchisierung des regionalen ÖPNV-Systems, eine Förderung des regionalen Umweltverbundes (Qualitätsoffensive im Regionalbusangebot, „RegioBus“) und ein gemeinsames Radwegekonzept. In diesem Zusammenhang kann auch der Vorschlag der IHK, ein Leitbild für die Region Regensburg zu entwickeln, aufgegriffen werden.
Digitalisierung
Die „Digitalisierung“ als Querschnittstechnologie beeinflusst bereits aktuell weite Teile unserer Lebens- und Arbeitswelt. Das wird sich in Zukunft noch deutlich verstärken. Unter dem Sammelbegriff "Smart City" werden Entwicklungskonzepte betrachtet, die darauf abzielen, Städte effizienter, technologisch fortschrittlicher, zukunftssicher und sozial inklusiver zu gestalten. Nachhaltige Smart City-Konzepte vereinen technische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Innovationen in sich. Mobilität, Energieversorgung, Verwaltung (e-government), demografischer Wandel oder zivilgesellschaftliche Belange sind nur einige Anwendungsfelder innerhalb einer möglichen Smart City-Strategie. Hinzu kommen die unter dem Begriff „Industrie 4.0“ absehbaren tiefgreifenden Veränderungen unserer Arbeitswelt.
Der neue Stadtentwicklungsplan muss diesem Thema breiten Raum einräumen und Antworten auf die Herausforderungen der Digitalisierung geben. Gleichzeitig muss aber auch herausgearbeitet werden, dass Digitalisierung eine sinnvolle integrierte Stadtentwicklung nicht ersetzen, sondern allenfalls unterstützen kann.
Konsequenzen für einen neuen Stadtentwicklungsplan
Ein neuer Stadtentwicklungsplan Aufgrund vieler neuer Themen und Herausforderungen ist die Steuerungswirkung des Regensburg-Plans deutlich zurückgegangen. Wesentliche Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung haben sich grundlegend verändert. Dynamische Bevölkerungsentwicklung, Flächenknappheit und zunehmende Flächenkonkurrenz, Energiewende oder Migration und Integration sind Beispiele für künftige Herausforderungen, die im aktuellen Regensburg-Plan (noch) nicht oder nur in Ansätzen thematisiert werden. Hinzu kommt, dass sich der Regensburg-Plan 2005 ohnehin allmählich auf sein „Laufzeitende“ zubewegt.
Die Verwaltung schlägt deshalb vor, den Regensburg-Plan neu aufzustellen. Ein neuer Stadtentwicklungsplan soll funktionale und räumliche Ziele über das Jahr 2030 hinaus festlegen sowie planerische Schwerpunkte für verschiedene Stadträume und für die Gesamtstadt setzen. Gemäß dem Leitbild der integrierten Stadtentwicklung muss es das Ziel sein, Planungsprozesse nicht sektoral, sondern ganzheitlich zu gestalten. Das bedeutet, Siedlungsstruktur, Wirtschaft, Verkehr, Umwelt und soziale Belange müssen im Zusammenhang betrachtet werden. In Anlehnung an die anerkannten Nachhaltigkeitskriterien „Ökonomie, Ökologie und Sozialverträglichkeit“ sollte sich die Stadt Regensburg dabei an folgenden groben Zielsetzungen orientieren:
Eckpunkte einer Neuaufstellung Ein wichtiger Baustein bei der Neuaufstellung ist die angemessene Einbindung der Öffentlichkeit, die sich grob in vier gesellschaftliche Gruppen unterteilen lässt:
Für eine gelungene Beteiligung dieser Zielgruppen müssen jeweils geeignete Verfahren ausgewählt und angewandt werden.
Inhaltlich kann voraussichtlich über die bereits heute vorliegenden Konzepte, Planungen und Leitbilder hinaus auf weitere Planungsgrundlagen zurückgegriffen werden, die zurzeit in Arbeit oder Vorbereitung sind, u. a. auf
Das Ergebnis soll letztlich ein griffiges Planwerk mit klaren und nachvollziehbaren Aussagen sein, welches für die kommenden zwei Jahrzehnte einen verlässlichen Orientierungsrahmen bietet.
Struktur, Methodik, Ablauf und Format des neuen Stadtentwicklungsplans
Der Stadtentwicklungsplan bildet die Grundlage für den Flächennutzungsplan, der im Anschluss erarbeitet werden soll und die Aussagen des Stadtentwicklungsplans bauplanungsrechtlich weiter konkretisiert.
Die Erarbeitung des neuen Stadtentwicklungsplans erfolgt in drei Abschnitten:
a)Verwaltungsentwurf In einem ersten Schritt erstellt die Verwaltung einen Entwurf des Stadtentwicklungsplans. Dazu werden zunächst die für die Stadtentwicklungsplanung relevanten Themen festgelegt, die von den zuständigen Fachstellen innerhalb der Verwaltung zu bearbeiten sind. Für jedes Thema (z.B. „Wirtschaft und Arbeit“, „Klima und Energie“) sind so genannte „Themenpaten“ zuständig, die eine vorgegebene Gliederung mit Inhalten füllen sollen und gleichzeitig zusammen mit Vertretern des Amtes für Stadtentwicklung die „Arbeitsgruppe Stadtentwicklungsplan“ bilden. Die Gliederung für jedes Themenfeld wird in etwa wie folgt aussehen:
Am Ende steht ein erster abgestimmter Verwaltungsentwurf, der als Grundlage / zur Orientierung für die anschließende öffentliche Beteiligung dienen soll.
b)Beteiligungen Um allen Akteuren der Stadtgesellschaft die Gelegenheit zu geben, sich angemessen in den Planungsprozess einzubringen, sind verschiedene Beteiligungsformate vorgesehen. Den Auftakt wird eine „klassische“ Bürgerbefragung bilden, die bereits im Jahr 2019, parallel zur Erarbeitung des Verwaltungsentwurfs, stattfinden soll. Geplant ist weiterhin eine moderierte Online-Beteiligung, bei der alle Bürgerinnen und Bürger zu dem von der Verwaltung erarbeiteten Entwurf Stellung nehmen und eigene Gedanken einbringen können. Eine intensive Auseinandersetzung mit den Themen des Stadtentwicklungsplans wird es in diversen Workshops mit Fachleuten und Interessensvertretern, Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft, Bürgerinnen und Bürgern und Mitgliedern des Stadtrats geben. Die Zwischenergebnisse der Beteiligungsformate werden in einem „Stadtforum“ allen interessierten Bürgerinnen und Bürgern vorgestellt. Im Anschluss an das erste Stadtforum sollen die Zwischenergebnisse außerdem mit Vertretern des Stadtrats diskutiert werden. Hierfür wäre beispielsweise eine Klausurtagung oder ein ähnliches Dialog-Format geeignet. Es ist vorgesehen, für die Aufgabe „Öffentlichkeitsarbeit/Beteiligung“ ein geeignetes externes Büro zu engagieren. Ein entsprechendes Vergabeverfahren ist in Vorbereitung.
c)Planfertigung, Endabstimmung und Stadtrat Das zuständige Amt für Stadtentwicklung erstellt zusammen mit den Themenpaten die vorläufige Endfassung des Stadtentwicklungsplans und stimmt diese nochmals verwaltungsintern, mit der Öffentlichkeit und der Politik ab. Am Ende des Planungsprozesses steht der Stadtratsbeschluss.
Organisation
Die Federführung liegt beim Amt für Stadtentwicklung, Abteilung Entwicklungsplanung. Es wird eine „Arbeitsgruppe Stadtentwicklungsplan“ gegründet, die aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Amtes für Stadtentwicklung und den einzelnen Themenpaten zusammengesetzt ist. Weiterhin soll eine „Lenkungsgruppe Stadtentwicklungsplan“ installiert werden, bestehend aus den Bürgermeistern und Referenten sowie der Projektleitung. Ziel der Lenkungsgruppe ist es in erster Linie, im Bedarfsfall wichtige strategische Entscheidungen zu treffen. Darüber hinaus sollen Informationen über den Planungsprozess regelmäßig in die oberste Führungsebene der Stadt getragen werden.
Mittelbedarf
Für die Jahre 2019 bis 2021 wurden insgesamt ca. 300.000 € beantragt, davon 250.000 € für das externe Kommunikationsbüro.
Der Ausschuss beschließt:
1. Der Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen beauftragt die Verwaltung mit den Vorbereitungen zur Neuaufstellung des Stadtentwicklungsplans.
2. Die Verwaltung macht dem Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen rechtzeitig vor Beginn der Arbeiten zum neuen Stadtentwicklungsplan konkrete Vorschläge zur Organisation, Methodik und Öffentlichkeitsbeteiligung.
Anlagen:
Ablaufschema
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