Sachverhalt:
Einleitung:
In der Sitzung des Ausschusses für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen am 29. April 2015 haben die Fraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen, Freie Wähler, FDP und Frau Stadträtin Lorenz von der Piraten Partei einen Antrag mit verschiedenen Vorschlägen zur Förderung des Wohnungsbaus in Regensburg eingereicht. Unter anderem wurde die Verwaltung beauftragt, dem Stadtrat den Entwurf einer Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vorzulegen. In der Sitzung des Ausschusses für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen am 16.09.2015 kam die Verwaltung zu dem Ergebnis, dass unter den damaligen Rahmenbedingungen eine solche Satzung in keinem angemessenen Verhältnis zu einem möglichen Nutzen stehen würde, jedoch die für eine Satzung maßgeblichen Faktoren weiter genau beobachtet werden würden.
Der Regensburger Wohnungsmarkt gilt seit geraumer Zeit als angespannt. Insbesondere mangelt es an preiswertem Wohnraum. Die Wohnraummangellage ist u.a. begründet durch das zunehmende Missverhältnis zwischen Bevölkerungsveränderung und Wohnungsfertigstellungen in der jüngeren Vergangenheit und die örtliche Kaufpreisentwicklung für Immobilien. Auch die zurückliegenden und aktuellen Entwicklungen im Bereich Ferienwohnungen beeinflussen den angespannten Wohnungsmarkt nachteilig.
- Situation bei den Ferienwohnungen
Ferienwohnungen gehören zu einem wachsenden Angebotssegment auf dem Übernachtungsmarkt, nicht nur in Urlaubsregionen, sondern auch im Bereich der Städtereisen. Auch in Regensburg werden im gesamten Stadtgebiet Ferienwohnungen mit steigender Tendenz angeboten. Deshalb besteht die Gefahr, dass die Zahl der Ferienwohnungen Dimensionen annimmt, die sich auf die Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit Wohnraum auf dem ohnehin angespannten Regensburger Wohnungsmarkt negativ auswirkt, da viele dieser Wohnungen durch die Vermietung an Feriengäste dem Mietwohnungsmarkt dauerhaft entzogen werden.
Die Stadtverwaltung erfasst den Ferienwohnungsmarkt seit 2014. Im Stadtgebiet Regensburg lässt sich eine kontinuierliche Steigerung der Gesamtzahl der komplett an Feriengäste vermieteten Wohnungen feststellen. Nach Erhebungen des Amtes für Stadtentwicklung in den Jahren 2014 und 2016 erfolgte eine erneute Recherche im Sommer 2018. Verschiedene Angebotsplattformen, wie Airbnb, Wimdu, Expedia oder bed & breakfast, wurden durchforstet. Auch private Angebote und bei der Regensburger Tourismus GmbH gelistete Ferienwohnungen wurden aufgenommen.
Mangels Alternativen (Auskünfte durch Angebotsplattformen) wurde vor allem das Internet zur Recherche herangezogen. Gezählt wurden – soweit auf den entsprechenden Plattformen erkennbar – jeweils nur komplett anmietbare Wohnungen. Doppelzählungen sind dabei nicht völlig auszuschließen, da mangels konkreter Adressangaben oft nicht festgestellt werden kann, wie viele Wohnungen ein Anbieter tatsächlich im Angebot hat. Zudem kann auch in der Kategorie „gesamte Unterkunft“ ohne Testbuchungen nicht verlässlich festgestellt werden, für welche Zeiträume eine Anmietung der Wohnung möglich ist. Kalender werden zum Teil nicht gepflegt oder sind gar nicht vorhanden. Auch unter diesen Anbietern können sich „Homesharer“ befinden, die ihre Wohnung nur für einen gewissen Zeitraum des Jahres, z. B. bei eigener Abwesenheit, vermieten.
Airbnb als Marktführer mit circa 90 Prozent aller Übernachtungsangebote gab für das Jahr 2017 an, dass in Regensburg 15 Prozent des Gesamtangebotes („Homesharer“ und komplett vermietete Wohnungen) mehr als 180 Tage im Jahr zur Verfügung standen. 37 Prozent aller Vermieter boten ihre Räumlichkeiten für weniger als 30 Tage an, die restlichen Vermieter liegen – auf den Vermietungszeitraum bezogen – relativ gleichmäßig verteilt dazwischen. Anhand dieser Angaben kann wiederum nicht exakt festgestellt werden, wie viele Wohnungen tatsächlich dauerhaft dem Wohnungsmarkt entzogen sind. Ob die Wohnung deshalb nicht ganzjährig vermietet war, weil sie zu den anderen Zeiten selbst genutzt wurde oder lediglich nicht gebucht wurde, lässt sich ohne dauerhafte Überwachung der Buchungskalender (Testbuchungen) oder der konkreten Wohnungen nicht feststellen.
An dieser Stelle wird die grundsätzliche Schwierigkeit von Datenerhebungen zum Thema Ferienwohnungen deutlich: Zum einen sind die Betreiber der Angebotsplattformen nicht zur Auskunft verpflichtet (Ausnahme: Zweckentfremdungssatzung besteht, siehe hierzu auch Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtes München vom 13.12.2018, das Airbnb zur Nennung derjenigen Vermieter verpflichtet, die ihre Ferienwohnung länger als die in München erlaubten acht Wochen vermieten. Az. M 9 K 18.4553), sodass letztlich nur eine Eigenrecherche möglich ist. Zum anderen können Anbieter über verschiedene Kontaktadressen und Angebotsplattformen und/oder durch falsche oder irreführende Fotos der angebotenen Wohnungen verschleiern, wie viele Wohnungen wirklich über welche Zeitspannen vermietet werden.
Diese Problematik wird auch in der vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie in Auftrag gegebenen Studie „Sharing Economy im Wirtschaftsraum Deutschland“ deutlich. Die Verfasser weisen für den Sektor „Unterkunft“ immer wieder auf die unzureichende Datengrundlage hin. Das Gutachten beruht deshalb allein auf Daten des Anbieters Airbnb bzw. entsprechenden Schätzungen. In der Folge wird in dieser Studie festgestellt, dass in Bayern zwar nur 0,15 Prozent des Gesamtwohnungsbestandes als gesamte Ferienunterkunft vermietet werden, aber gleichzeitig deutlich gemacht, „…dass potenzieller Wohnraumentzug ein lokales Thema ist, das mit den vorhandenen Daten nicht abgebildet werden kann.“ 1)
Bei der ersten Erhebung durch das Amt für Stadtentwicklung 2014 wurden ca. 150 komplett vermiete Ferienwohnungen (ohne „Homesharer“) und im Mai 2016 dann 201 Ferienwohnungen für das gesamte Stadtgebiet gezählt. Bei der aktuellsten Recherche 2018 wurde eine deutliche Steigerung auf 376 Ferienwohnungen ermittelt. Dies entspricht einem Anteil von 0,4 Prozent aller Wohneinheiten (Mai 2018: 95.499) bzw. knapp 0,6 Prozent aller vermieteten Wohnungen (Stand Mai 2018: 64.199 Mietwohnungen ohne öffentlich geförderte Wohnungen). Davon befinden sich 218 Wohnungen im Altstadtbereich, was hier zu einem lokalen Verhältnis von knapp 2,4 Prozent an den Wohneinheiten in der Altstadt führt.
Bis Ende 2018 waren im Stadtgebiet insgesamt 158 Ferienwohnungen bauordnungsrechtlich genehmigt, darunter auch vier Umnutzungen von Gewerbe in Ferienwohnungen. 70 dieser Wohnungen liegen im Altstadtbereich. Zwischen 2014 und 2018 wurden 12 Anträge zur Umwandlung von Wohnen in Gewerbe genehmigt; demgegenüber standen 56 Anträge zur Umwandlung von Gewerbe in Wohnen.
- Steuerungsinstrumente
- Planungsrecht/Sanierungsrecht
Planungsrechtliche Instrumente, wie Festsetzungen in Bebauungsplänen oder das Sanierungsrecht, bieten zwar theoretische Ansatzpunkte zur Verhinderung von Ferienwohnungen, aber insbesondere die Regensburger Sanierungssatzungen enthalten dazu keine einschlägigen Aussagen. Zudem bestehen Nachteile, wie die räumliche und zeitliche Begrenzung (Aufhebungen nach § 235 Abs. 4 Baugesetzbuch sind bis 2021 durchzuführen).
Die Änderung von vorhandenen Bebauungsplänen böte eine weitere Möglichkeit zur Verhinderung von Ferienwohnungen, ist aber aufgrund der langen Verfahrensdauer und der umfangreichen Abstimmungsverfahren nur sehr bedingt zu empfehlen. Zudem ist zu erwarten, dass die kleinräumige Begrenzung keine spürbare Wirkung erzeugt und den Vorwurf einer Ungleichbehandlung nach sich ziehen würde.
Erhaltungssatzungen können zwar Ferienwohnungen ausschließen, da man diese jedoch ebenfalls nur für definierte Stadtbereiche erlassen kann, wird damit lediglich ein unerwünschter Verdrängungseffekt in andere Stadtbereiche ausgelöst.
2.2. Bauordnungsrecht
Bauordnungsrechtlich kann gegen die Vermietung von Ferienwohnungen vorgegangen werden, wenn es sich um einen Beherbergungsbetrieb in einem reinen Wohngebiet handelt. Einzelne Ferienwohnungen in anderen Wohngebieten oder Mischgebieten sind allgemein oder ausnahmsweise zulässig und müssen daher bei Vorlage eines Antrags auf Nutzungsänderung in der Regel genehmigt werden.
2.3.Zweckentfremdungssatzung
Die Ermächtigung zum Erlass einer Zweckentfremdungssatzung besteht durch das „Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum“ (ZwEWG) des Freistaates Bayern vom 10. Dezember 2007, das zuletzt durch Gesetz vom
19. Juni 2017 geändert worden ist. Die Änderungen betreffen u.a. Auskunftspflichten von Vermittlern, Maklern und Hausverwaltern sowie deutlich höhere Bußgelder, auch für die Auskunftsverweigerung.
Von der Ermächtigung kann Gebrauch gemacht werden, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und dem Wohnraummangel nicht auf andere Weise mit zumutbaren Mitteln und in angemessener Zeit abgeholfen werden kann. Die Gemeinde trifft diese Einschätzung selbst.
Eine Zweckentfremdungssatzung kann für maximal fünf Jahre erlassen werden, danach sind die Voraussetzungen für eine Verlängerung zu prüfen. Entsprechend der Ermächtigungsgrundlage liegt eine Zweckentfremdung vor, wenn
- mehr als 50 Prozent der Gesamtfläche des Wohnraums für gewerbliche oder berufliche Zwecke verwendet oder überlassen werden,
- der Wohnraum baulich derart verändert oder in einer Weise genutzt wird, dass er für Wohnzwecke nicht mehr geeignet ist,
- der Wohnraum mehr als insgesamt acht Wochen im Kalenderjahr für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt wird,
- der Wohnraum länger als drei Monate leer steht oder
- der Wohnraum beseitigt wird.
Ausnahmen bestehen, wenn vorrangige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen das Interesse an der Erhaltung des Wohnraums überwiegen. In einer Zweckentfremdungssatzung kann auch geregelt werden, dass die Zweckentfremdung durch ein Angebot von Ersatzwohnraum oder durch eine Ausgleichszahlung kompensiert werden kann.
Die Gemeinde könnte die Zweckentfremdungssatzung nur für bestimmte Bereiche der Gemeinde erlassen. Dies erscheint jedoch aufgrund der dann folgenden Verdrängungserscheinungen und der Thematik der Ungleichbehandlung nicht zielführend. Außerdem bezieht sich die Feststellung einer Wohnraummangellage auf das gesamte Stadtgebiet. Der prozentuale Anteil im Altstadtbereich liegt zwar höher als in anderen Stadtbereichen, aber das Ziel, bezahlbaren Wohnraum zu erhalten bzw. neu zu schaffen, kann in den Bereichen außerhalb der Innenstadt leichter erreicht werden.
- Voraussetzungen für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung
Die Gemeinde nimmt, wie bereits dargestellt, selbst die Einschätzung vor, dass die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen im Gemeindegebiet nicht gegeben ist. Sie hat anhand verschiedener Indikatoren nachzuweisen und im Beschluss des Stadtrates festzustellen, dass dem Wohnraummangel nicht mit anderen Maßnahmen begegnet werden konnte oder in absehbarer Zeit begegnet werden kann (Subsidiaritätsprinzip) bzw., dass es keine mildere Maßnahme gibt, die denselben Erfolg mit gleicher Sicherheit erzielt (siehe unter 6.). Ist dieser Nachweis erfolgt, kann eine Zweckentfremdungssatzung erlassen werden.
Die als Anlage beigefügte Satzung wahrt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Einschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung sind rechtmäßig (Art. 5 ZwEWG i.V.m. Art. 13 GG und Art. 106 Abs. 3 Bay. Verfassung). Bei der Zweckentfremdungssatzung handelt es sich ferner um eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung, die Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist. Die Zweckentfremdungssatzung ist daher verhältnismäßig.
Die Zweckentfremdungssatzung ist auch geeignet, die bestehende Wohnraummangellage zu entschärfen, da jede für das Dauerwohnen gesicherte Wohnung einen positiven Beitrag zur Entspannung auf dem Wohnungsmarkt darstellt.
Das Prinzip der Angemessenheit bedeutet, dass der Nachteil für den/die Eigentümer/in im Verhältnis zum erreichten Ergebnis für das Gemeinwohl nicht unverhältnismäßig groß sein darf. Er/Sie wird in der Verfügungsgewalt über seine/ihre Wohnung eingeschränkt, weil die von ihm/ihr gewählte Nutzung dem Ziel der Versorgung der Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum entgegensteht. Der Gebrauch des Eigentums wird also durch die Verpflichtung gegenüber dem Gemeinwohl begrenzt (Art. 14 Abs. 2 GG, Art. 103 Abs. 2, Art. 158 Satz 1 BV). Ist jedoch die Versorgung mit Wohnraum für einen größeren Teil der Bevölkerung problematisch, ist es angemessen, wenn Eigentümern die Verpflichtung aufgegeben wird, Wohnraum nicht zu anderen als Wohnzwecken zu nutzen. Überdies ist der wirtschaftliche Nutzen aus der Verwertung des Eigentums weiterhin gegeben, sodass keine gravierenden Härten entstehen. Ferner besteht die Möglichkeit der Genehmigung der Zweckentfremdung gemäß § 4 ff. ZeS. Der Erlass der Satzung ist zudem auf fünf Jahre beschränkt, danach erfolgt eine Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Verlängerung der Geltungsdauer gegeben sind.
- Folgen und Konsequenzen einer Zweckentfremdungssatzung
- Aufgabenstellung
Ziel einer Zweckentfremdungssatzung ist es, der Wohnraummangellage durch das Verbot der Zweckentfremdung zu begegnen. Aus der Ermächtigung des Freistaates Bayern (ZwEWG) geht hervor, dass es bei einer Zweckentfremdungssatzung nicht nur um Ferienwohnungen geht, sondern um alle Fälle der Zweckentfremdung, die der Gemeinde bekannt sind oder über die sie durch Recherche oder Meldung Kenntnis erlangt hat. Zu den kommunalen Aufgaben gehört unter anderem die Bearbeitung von Antragsverfahren und Verstößen gegen die Satzung mit entsprechenden Bußgeldverfahren und die Ausstellung von sogenannten „Negativattesten“(d. h. eine Zweckentfremdung liegt nicht vor, eine Genehmigung ist nicht erforderlich, weil es sich bei dem betreffenden Raum nicht um Wohnraum im Sinne des Gesetzes handelt oder eine ausdrückliche Genehmigungsfreiheit besteht). 2
In erster Linie soll mit einer Zweckentfremdungssatzung Zweckentfremdung verhindert bzw. Wohnraum gesichert oder geschaffen werden. Die Sanktionierung von Ordnungswidrigkeiten oder die Einnahme von Bußgeldern steht dabei nicht im Vordergrund, ist aber unbestreitbar eine Folge aus der Anwendung dieses wohnungspolitischen Instrumentes. Vor allem soll über Kontakt, Beratung, Verhandlung und Konsens erreicht werden, dass Regensburger Vermieter ihre Wohnung dem regulären Wohnungsmarkt (weiterhin) zur Verfügung stellen. Einzelne Bußgeldverfahren werden dennoch ein wohnungspolitisches Signal dahingehend setzen, dass die Stadt Regensburg gegen Zweckentfremdung und illegale Fremdenbeherbergung vorgeht.
4.2. Ersatzmaßnahmen und Ausgleichszahlungen
Eine Ersatzmaßnahme für zweckentfremdete Wohnungen kann die Errichtung von Ersatzwohnraum in mindestens gleichem Umfang und vergleichbarem Standard sein. Auch Ausgleichszahlungen können anstelle oder in Kombination mit der Schaffung von Ersatzwohnraum geleistet werden. Sie sind ausschließlich und zweckgebunden Wohnbauprojekten der Stadt Regensburg zuzuführen. Die Berechnung der Höhe der Zahlungen muss in einem eigenen Beschluss festgelegt werden. Denkbar ist eine Orientierung an den Herstellungskosten im öffentlich geförderten Wohnungsbau.
4.3. Personal und Ausstattung
Im Sinne eines zielgerichteten Handelns der Stadtverwaltung muss eine initiative Ermittlung und Verfolgung der nicht genehmigten Zweckentfremdungen erfolgen. Die Stadt München beschäftigt in diesem Sinne inzwischen rund 30 Mitarbeiter/innen in der Abteilung Wohnraumerhaltung, die sich mit dem Vollzug der Zweckentfremdungssatzung befassen. Für Regensburg würde das linear umgerechnet etwa drei Planstellen zusätzlich bedeuten (circa 200.000 € Personalkosten pro Jahr).
Eine Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung durch kommunale Satzungen des Instituts für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH (IfS) für das Land Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 20155) beschreibt anhand von Beispielen vor allem aus den Kommunen Bonn, Dortmund, Köln und Münster, dass ein geringerer Personalschlüssel als z.B. im Vergleich zu München denkbar ist, wenn eine Konzentration auf die präventive Arbeit erfolgt. Die Feststellung des tatsächlichen Personalbedarfs bleibt der Beschlussfassung im Rahmen des Stellenplans vorbehalten.
Weiterhin ist auch die Einrichtung bzw. Anpassung der erforderlichen EDV (Ermittlung, Recherche, Überwachung) in den finanziellen Aufwand einzurechnen wie die Ausstattung des Ermittlungs- und Verwaltungspersonals mit der entsprechenden Hardware sowie die Bereitstellung adäquater Räumlichkeiten. Zusätzliche Anforderungen werden sich aus der Zusammenarbeit mit weiteren städtischen Ämtern (Bauordnung, Rechtsamt, Sozialamt, Amt für Integration und Migration) oder auch den Finanzbehörden und der Polizei ergeben.
- Erfahrungen/Einschätzung
In Bayern verfügen aktuell München und Puchheim über eine Zweckentfremdungssatzung, in Nürnberg ist der Erlass einer solchen Satzung geplant.
Die Erfahrungen der Stadt München zeigen, dass mit Einführung einer kommunalen Zweckentfremdungssatzung ein erheblicher zusätzlicher Verwaltungsaufwand für Ermittlung und Vollzug verbunden ist (siehe 4.3 Personal). Die Rückführungsquote von zweckentfremdetem Wohnraum zu Dauerwohnen erscheint bisher im Verhältnis eher gering (2017: 298 Wohnungen mit 19.146 Quadratmeter Wohnfläche zurückgeführt, dafür 21.203 Wohnungen vor Ort überprüft; Bußgelder in Höhe von 851.110 € festgesetzt 3)), argumentiert wird seitens der Landeshauptstadt jedoch mit den Einsparungen im Vergleich zu Neubaukosten.
Bei der Stadt Puchheim ist das Ziel der Satzung, weitere Zweckentfremdung und Ausweichmöglichkeiten für Anbieter vom Münchner auf den Puchheimer Wohnungsmarkt zu verhindern. Das Angebot an Ferienwohnungen hat sich nach Auskunft durch die Stadtverwaltung seit Erlass der Zweckentfremdungssatzung 2017 verringert.
Die Stadt Nürnberg hat ihre Zweckentfremdungssatzung im Jahr 2001 nach einer Kosten-Nutzen-Analyse aufgehoben, da der Aufwand aus damaliger Sicht nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Ertrag stand (Personalkosten in Höhe von ca. 800.000 Euro im Jahr). Seit 2016 erarbeitet die Stadt Nürnberg zusammen mit einem externen Institut jährlich eine Studie „Wohnungsmarktbeobachtung“. Im Jahr 2017 wurde ein Anteil von 0,2 Prozent Ferienwohnungen im gesamten Stadtgebiet festgestellt. Aufgrund dessen wird die Nürnberger Stadtverwaltung dem Stadtrat voraussichtlich am 22.05.2019 den Entwurf einer Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vorlegen.
Die Stadt Heidelberg hat 2016 eine Zweckentfremdungssatzung erlassen, die vorrangig auf die Verhinderung von Ferienwohnungen (0,5 Prozent Anteil) und Vermietung an Medizintouristen abzielt. Nach einer anfänglichen „Meldewelle“ hat sich die Situation dort beruhigt. Die Stadtverwaltung setzt überwiegend auf ein Beratungsangebot und verzeichnet hier nach eigener Einschätzung gute Erfolge.
Eine genaue Beurteilung des tatsächlichen Nutzens von Zweckentfremdungssatzungen ist aufgrund der schwierigen Datenlage und der kaum möglichen Vergleichbarkeit wegen fehlender langfristiger Erkenntnisse der bayerischen Kommunen mit einer solchen Satzung nicht einfach. In die Abwägung muss der zusätzliche Verwaltungsaufwand für deren Vollzug einbezogen werden. Es ist einzuschätzen, ob der Aufwand, Leerstände, reine Schlafstätten und Ferienwohnungen zu suchen und wieder dem Dauer-Wohnungsmarkt zuzuführen, in einem vernünftigen Verhältnis zu dem Gewinn für die Bürgerinnen und Bürger Regensburgs steht, die am stärksten von der Mangellage bei bezahlbarem Wohnraum betroffen sind.
Eine bedeutsame Frage ist, ob bisher baurechtlich formell und materiell nicht genehmigte Ferienwohnungen (Nutzungsänderungen von Wohnraum in Ferienwohnungen) von der Satzung erfasst werden oder ob diese Bestandsschutz genießen. Im vorliegenden Entwurf einer Zweckentfremdungssatzung für Regensburg heißt es in § 2 Abs. 3 Nr. 2: „Wohnraum liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente.“ In den Satzungen der Kommunen Köln, Münster, Dortmund und München ist übereinstimmend diese Formulierung enthalten.
Dagegen ergänzen Stuttgart und Nürnberg ihre Satzung bzw. den Satzungsentwurf mit der Formulierung: „... und seitdem ohne Unterbrechung in formell und materiell baurechtlich zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente.“ Die Rechtssicherheit dieser Formulierung wird erst durch entsprechende Rechtsprechung zu klären sein. Das Rechtsamt stellt hierzu klar, dass das Verfahren nach der Bayerischen Bauordnung und die Prüfung nach der Zweckentfremdungssatzung grundsätzlich rechtlich voneinander unabhängige Verfahren sind und damit selbstständigen Prüfmaßstäben unterliegen. Die baurechtliche Absicherung in § 2 Abs. 3 Nr. 1 sollte deshalb nicht in die Formulierung aufgenommen werden. Die in § 2 Abs. 3 Nr. 2 dauerhafte anderweite Nutzung muss jedoch gefordert werden, um diejenigen Fälle zu erfassen, bei denen z. B. die Nutzung als Ferienwohnung aufgegeben wurde, um die Räume wieder als Wohnung zu nutzen. Denn ab diesem Zeitpunkt besteht wieder eine Wohnraumeigenschaft (siehe auch Arbeitshilfe des Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr vom 15.07.2013, S. 4). Damit werden nur diejenigen Wohnungen aus dem Anwendungsbereich der Zweckentfremdungssatzung herausgenommen, die dauerhaft nicht als Wohnraum genutzt wurden, der Bestand an Ferienwohnungen bliebe dem touristischen Markt damit weiterhin erhalten.
Der Erfolg einer Zweckentfremdungssatzung in Regensburg kann nicht mit Zahlen exakt beziffert werden. So kann nicht quantifiziert werden, in wie vielen Fällen allein das Bestehen des Verbots die geplante Zweckentfremdung von Wohnraum verhindern kann. Angesichts der aktuellen Steigerungsraten bei der Genehmigung von Ferienwohnungen und der kontinuierlich auftretenden Anfragen zum Thema Nutzungsänderung von Wohnen in Ferienwohnung ist jedoch von einem starken präventiven Effekt auszugehen. Zudem stellen die Kommunen mit Zweckentfremdungssatzung überwiegend fest, dass mit dem Erlass eine Sensibilisierung einhergeht, die viele „Alt- Betreiber“ dazu veranlasst, eine Genehmigung einzuholen. Selbst wenn in fünf Jahren eine Überprüfung der Voraussetzungen für eine Verlängerung der Geltungsdauer ergeben sollte, dass andere Mittel zur Entschärfung der Wohnraummangellage zu einem ausreichenden Erfolg führen werden, wird die Satzung bis zu diesem Zeitpunkt zu einer deutlichen Eindämmung der zweckfremden Nutzungen geführt haben.
- Begründung der Wohnraummangellage in Regensburg
Wie unter 3. dargestellt, muss zur der Begründung einer Wohnraummangellage der Nachweis geführt werden, dass die Stadt Regensburg bisher nicht in der Lage war oder in absehbarer Zeit in der Lage sein wird, dem Wohnraummangel mit anderen Maßnahmen zu begegnen.
Für die Stadt Regensburg heißt das: Der Wohnungsbau konnte mit dem Bevölkerungszuwachs seit 2015 nicht mehr Schritt halten, so dass ein immer größerer Nachfrageüberhang aufgebaut wurde. Die Nachfrage an preisgebundenem oder gefördertem Wohnraum übersteigt derzeit das Angebot um ein vierfaches. Aufgrund der steigenden Kaufpreise ist weiterhin mit ansteigenden Mieten zu rechnen, wodurch sich der Mangel an bezahlbarem Wohnraum verschärft.
6.1. Bevölkerungsentwicklung und Wohnungsbestand
Die Bevölkerung ist in den Jahren 2015 und 2016 um circa 3200 bzw. 3900 Personen angewachsen (2015 ohne Personen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünften). In den Vorjahren lag der jährliche Zuwachs im Durchschnitt bei etwa 1700 Personen, also ungefähr halb so hoch. Aktuell sind in Regensburg 168.426 (31.12.2018) Personen mit Haupt- und Nebenwohnsitz gemeldet. Insgesamt beträgt der Bestand an Wohneinheiten 96.172 (Dezember 2018). Rund 69.600 Wohnungen (incl. gefördertem Wohnraum) standen im Mai 2017 dem Mietwohnungsmarkt zur Verfügung (Ergebnis der Haushaltsbefragung zum Mietspiegel und zur Wohnsituation 2017).
Abb. 1Bevölkerungsveränderung und Wohnungsbaufertigstellungen
In der Abbildung 1 ist die jährliche Bevölkerungsveränderung der Fertigstellung von neuen Wohnungen gegenübergestellt, wobei von einer durchschnittlichen Haushaltsgröße von 1,8 Personen/Wohnung ausgegangen wird. Unberücksichtigt bleiben dabei die Personen in der Erstaufnahmeeinrichtung bzw. in Notunterkünften, da diese nicht unbedingt am Wohnungsmarkt als Nachfrager/innen auftauchen. Ganz grob kann davon ausgegangen werden, dass ein Ausgleich zwischen Nachfrage und Angebot in einem Jahr erfolgt, wenn sich in der Abbildung die Bevölkerungsveränderung mit den Fertigstellungen in etwa auf demselben Niveau befindet. Bei den Wohnungsfertigstellungen ist seit 2014 ein permanent rückläufiger Trend zu beobachten, der sich in der Prognose für dieses Jahr fortsetzt.
Wird die mögliche Einwohnerentwicklung aus der Bevölkerungsvorausberechnung bis 2037 des Bayerischen Landesamtes für Statistik zugrunde gelegt, werden in der Stadt Regensburg allein bis 2024 (bei maximal fünf Jahren Geltungsdauer einer Zweckentfremdungssatzung) zwischen 6700 und 9000 Wohnungen zusätzlich benötigt, also zwischen 1100 und 1500 Wohnungen jährlich.
Abb. 2Baugenehmigungen und Bauüberhang
Werden zudem die sogenannten Bauüberhänge (Abb. 2) in die Betrachtung einbezogen, wird deutlich, dass das notwendige Bauvolumen zu einer adäquaten Wohnungsversorgung der Regensburger Bevölkerung trotz ausreichenden Baurechts in den vergangenen Jahren nicht erreicht wurde. Die bislang höchste Anzahl an Baugenehmigungen im Jahr 2016 hätte eigentlich im Jahr 2018 zu einer deutlich höheren Zahl an Wohnungsfertigstellungen führen müssen. Die Gefahr besteht, dass sich dieser Trend in der Zukunft fortsetzen wird, da einige Rahmenbedingungen (hohe Baukosten, mangelnde Verfügbarkeit von Baufirmen, Spekulationen) offensichtlich dazu führen, dass von Baugenehmigungen nur unzureichend Gebrauch gemacht wird.
6.2. Bestand geförderter Mietwohnungen und Entwicklung
Während sich die Anzahl der klassischen Sozialwohnungen kontinuierlich verringert, bewegt sich die Gesamtzahl der gebundenen Wohnungen seit 2010 auf etwa gleichbleibendem Niveau bzw. stieg im Jahr 2018 erstmals wieder an. Die Nachfrage nach gefördertem Wohnraum war seit circa 2000 gleichbleibend hoch, seit den Jahren 2015/2016 ist sie jedoch ansteigend. Aufgrund der Änderungen der Einkommensgrenzen im Mai 2018 ist dauerhaft mit einem weiteren Anstieg zu rechnen.
Durch die sogenannte „Flüchtlingskrise“ des Jahres 2015 hat sich die Situation derjenigen Wohnungssuchenden verschärft, die auf preiswerten bzw. preisgebundenen Wohnraum angewiesen sind. So gab es in den Jahren 2017 und 2018 jeweils über 2000 neue Ausstellungen von Wohnberechtigungsscheinen in Regensburg, jedoch konnte 2017 nur an 300 Haushalte eine entsprechende Wohnung vermittelt werden. Im Jahr 2018 stieg die Zahl der Vermittlungen auf knapp 550 an.
6.3.Örtliche Kaufpreis- und Mietenentwicklung
Im empirica-Kaufpreisranking 20184) für neu gebaute Eigentumswohnungen liegt Regensburg im 3. Quartal 2018 nahezu gleichauf mit Hamburg auf Platz acht der zehn teuersten Städte Deutschlands. Die Mietpreise legten in Regensburg zwar ebenfalls weiter zu, blieben aber mit einer jährlichen Wachstumsrate von 4,3 Prozent im Jahresdurchschnitt von 2010 bis einschließlich 2013 und zuletzt 3,3 Prozent im Jahresdurchschnitt von 2014 bis einschließlich 2018 deutlich hinter den Preissteigerungen der Kaufobjekte zurück.
Folgende Grafik (Abb. 3) von F+B macht die Situation deutlich:
Abb. 3Index der Kaufpreise für Immobilien und der Neuvertragsmieten in Regensburg
(2. Quartal 2011 = 100)
empirica führt dies auf die weiterhin bestehende Niedrigzinslage und einen Mangel an rentableren Anlagealternativen zurück. Faktisch wird es dementsprechend mit „normaler“ Vermietung immer schwieriger, eine ausreichende Rendite zu erzielen. Die maximale Ausnutzung des Mieterhöhungsspielraumes und ggf. das Ausweichen auf rentablere Vermietungsarten (z. B. Feriengäste, Wohngemeinschaften) sind eine Folge, die verstärkt in die Überlegungen der Wohnungsinhaber einfließen wird. Insbesondere vor diesem Hintergrund kommt einer Zweckentfremdungssatzung eine bedeutende präventive Komponente zu.
6.4.Leerstandsquote
Voraussetzung für einen funktionierenden Wohnungsmarkt ist auch ein gewisser Leerstand. Umfassende Sanierungen bzw. Modernisierungen können oft erst durchgeführt werden, wenn ein Gebäude vollständig leer ist. Die zuvor dort ansässigen Mieter brauchen dementsprechenden Ersatzwohnraum, der natürlich bei einem zu 100 Prozent ausgenutzten Wohnraumangebot nicht vorhanden sein kann. Im Allgemeinen wird eine Leerstandsquote von zwei bis drei Prozent als ausreichend, aber auch als Voraussetzung für einen funktionierenden Wohnungsmarkt angesehen.
Laut dem CBRE-empirica-Leerstandsindex war für Regensburg im Jahr 2017 ein marktaktiver (unmittelbar vermietbarer bzw. innerhalb eines halben Jahres aktivierbarer) Leerstand von weniger als 2 Prozent in Geschosswohnungen zu verzeichnen, der sich bis zum Jahr 2022 selbst bei optimistischen Annahmen nicht erhöhen wird, so dass auch vor diesem Hintergrund von einem weiterhin angespannten Wohnungsmarkt auszugehen ist.
Für die Bewertung der Leerstände auf dem Regensburger Wohnungsmarkt sind aber auch die nicht-marktaktiven Bestände, die saniert oder modernisiert werden müssen, von Bedeutung, sowie die Zahl der dauerhaft leer stehenden Wohngebäude, die aufgrund von unterschiedlichsten Erwägungen nicht zügig wieder auf den Mietwohnungsmarkt gebracht werden. Hier kann aufgrund einer Zweckentfremdungssatzung eingegriffen werden mit dem Ziel, Lösungen zu entwickeln, die diese Gebäude wieder ihrem ursprünglichen Zweck zuführen.
7.Fazit
Der Regensburger Wohnungsmarkt ist seit einigen Jahren, insbesondere seit 2016, angespannt und eine durchgreifende Veränderung zeichnet sich bisher nicht ab. Ein starkes Indiz für einen angespannten Wohnungsmarkt bzw. eine Wohnraummangellage ist auch, dass die Stadt Regensburg von der Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereichs bundesrechtlicher Mieterschutzvorschriften (Mieterschutzverordnung – MiSchuV) vom 10. November 2015 erfasst ist, die u.a. die sogenannte Mietpreisbremse und die Kappungsgrenze regeln.
Eine Wohnraummangellage im Sinn des Art. 1 ZwEWG ist daher im Stadtgebiet gegeben. Die Stadt Regensburg ist seit Jahren intensiv bemüht, mit der Schaffung von Baurecht und sozial gefördertem Wohnungsbau ausreichend Wohnraum zur Verfügung zu stellen. Die bisherigen Maßnahmen waren – wie unter Nr. 6.1 bis 6.4 gezeigt – jedoch nicht ausreichend, um dem Mangel an Wohnraum effektiv abzuhelfen.
Die Zahl der Ferienwohnungen wird ohne Zweckentfremdungssatzung kontinuierlich zunehmen. Jede Wohnung, die nicht zweckentfremdet werden darf, dafür aber dauerhaftem Wohnen weiterhin zur Verfügung steht, leistet einen Beitrag, den Wohnraummangel zu mildern. In die Abwägung des Aufwandes zur Verfolgung der Zweckentfremdung kann auch der Wert der Wohnungen, die eben nicht zweckentfremdet werden dürfen, dem Wert von Wohnungen gegenübergestellt werden, die entsprechend zusätzlich gebaut werden müssten.
Ebenso kann spekulativer Leerstand unterbunden werden.
Es besteht die Befürchtung, dass innerhalb der zunächst auf fünf Jahre befristeten Geltungsdauer der Satzung selbst die überdurchschnittlich hohen Wohnbauaktivitäten in der Stadt Regensburg allein zu keiner ausreichenden Entspannung der Situation am Wohnungsmarkt führen werden. Deswegen trägt jede durch eine Zweckentfremdungssatzung bewahrte Wohnung und jeder beendete Leerstand zur Entspannung auf dem Wohnungsmarkt bei.
Das Zweckentfremdungsverbot ist also grundsätzlich geeignet, dem Ziel einer angemessenen Wohnraumversorgung näher zu kommen, da von ihm vor allem ein starkes präventives Signal ausgeht, erst gar keine Überlegungen zu einer Zweckentfremdung anzustellen. Ein besonderes Augenmerk soll dabei auf die Eindämmung der hohen Steigerungsraten im Bereich Ferienwohnungen und die Verhinderung von spekulativem Leerstand gelegt werden. Dennoch ist es nur eines von mehreren wohnungspolitischen Instrumenten. Auf der Eigentümerseite kann es jedoch zu einer Bewusstseinsänderung führen, wie ernst sich die Wohnsituation für viele Regensburger Bürgerinnen und Bürger darstellt, die keine ihrem Einkommen angemessene Wohnung mehr finden können. Die Stärke einer Zweckentfremdungssatzung liegt darin, dass sie eine zielgerichtete Kommunikation mit relevanten Eigentümerinnen und Eigentümern ermöglicht, bei der durchzuführende Maßnahmen und Investitionen angeregt werden können, um neuen Wohnraum zu schaffen. Das entscheidende wohnungspolitische Signal liegt in seiner qualitativen Wirkung, da damit auch verdeutlicht wird, dass die Stadt Regensburg alle ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten und Instrumente ausnutzt, um eine Entspannung auf dem durch eine Mangellage gekennzeichneten Wohnungsmarkt herbeizuführen.
Der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung ist daher angezeigt.
Quellennachweis:
1) „Sharing Economy im Wirtschaftsraum Deutschland“, Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Zusammenarbeit mit DICE Consult im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie
2) Arbeitshilfe zum Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG)
3) Internetauftritt der Stadt München am 04.10.2018 https://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Sozialreferat/Wohnungsamt/Zweckentfremdung/Zahlen-Daten.html
4) Internetauftritt empirica am 15.11.2018 (Quelle: empirica-Preisdatenbank Immobilienpreisindex 3/2018, erstellt im Oktober 2018)
https://www.empirica-institut.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen_Referenzen/PDFs/Immobilienpreisindex_Q32018.pdf
5)„Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung durch kommunale Satzung gemäß § 10 des Wohnungsaufsichtsgesetzes bzw. § 40 des Gesetzes zur Förderung und Nutzung von Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen, IfS – Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH in Kooperation mit Timourou Wohn- & Stadtraumkonzept
