Vorlage - VO/19/16262/D3
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Sachverhalt:
1. Einleitung
In den letzten Jahren hat man bundesweit, u.a. durch den Gesamtverband Deutscher Versicherer, eine Zunahme an Starkregenereignissen und damit verbunden eine ansteigende Entwicklung der Sach- und Personenschäden beobachtet. Grund hierfür ist u.a. die globale Klimaerwärmung, wodurch die Wahrscheinlichkeit des Auftretens solcher Ereignisse weiter zunimmt. Die Auseinandersetzung mit Starkregenereignissen erhält damit auch in Regensburg eine immer höhere Relevanz. Im Juli 2019 wurde im Ausschuss für Umweltfragen, Natur- und Klimaschutz sowie im Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen (VO/19/15604/D3) beschlossen, eine gesamtstädtische Klimaanpassungsstrategie zu erarbeiten, um Maßnahmen zu ergreifen. Das Thema Starkregenvorsorge ist ein Teil der Klimaanpassungsstrategie und wird neben den Themen Hitze und Durchlüftung behandelt.
Abbildung 1: Starkregenmanagement als ein Teil der Gesamtstrategie Klimaanpassung in Regensburg mit vier Arbeitsgruppen (eigene Darstellung)
Es wurde mit dem Beschluss VO/19/15604/D3 entschieden, sich der Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe anzunehmen und Grundsätze für das Verwaltungshandeln formuliert. Bei baulichen Entwicklungen, Siedlungsentwicklung und Bauleitplanung sollen vorrangig Klimafaktoren und Klimarelevanz berücksichtigt werden. Eine besondere Beachtung gilt den Themenbereichen Hitze, Starkregen und Durchlüftung. Die hier betrachtete Thematik Starkregen lässt sich demnach in das übergeordnete Ziel Klimaanpassungsstrategie Regensburg einordnen.
Zur Koordination des Prozesses, zum Anstoßen von Klimaanpassungsmaßnahmen und zur fachlichen Unterstützung wurde ein Klimaresilienzmanagement eingerichtet. Die Erarbeitung der Strategie erfolgt in Zusammenarbeit mit den Fachämtern. Die entwickelten Maßnahmen werden anschließend von den Fachämtern umgesetzt. Neben der Erstellung eines Klimaanpassungskonzeptes hat sich die Stadt Regensburg dazu entschieden, im Rahmen eines runden Tisches unter Leitung von Bürgermeister Huber mit Planungs- und Baureferentin Frau Schimpfermann und den betroffenen Fachämtern sich dem Thema Starkregenvorsorge weiter anzunehmen und mögliche Handlungsvorschläge zu eruieren. Nachfolgend werden die Ergebnisse des internen Prozesses dargestellt.
2. Starkregenereignisse in Regensburg
Starkregenereignisse sind ein global zu beobachtendes Phänomen. Aber auch im Stadtgebiet Regensburg ereignen sich immer wieder Starkregenereignisse. Die Folgen sind meist Schäden durch Überflutungen oder Rückstau aus dem Kanalnetz. In diesen Fällen wird die Stadtverwaltung schon heute durch Schadensmeldungen durch BürgerInnen an Feuerwehr und Tiefbauamt konfrontiert. Zur genaueren Beurteilung des Ausmaßes wird bei schweren Regenereignissen oder großen Schäden eine Auswertung der Regendaten durch den Deutschen Wetterdienst beauftragt. Die Schadensmeldungen zeigen, dass die Ereignisse ca. seit dem Jahr 2016 zugenommen haben. Beispielsweise sind im Stadtwesten zwei Regenereignisse mit einer Jährlichkeit > 100 Jahren sowie ein 20- jährliches und ein 13-jährliches Ereignis aufgetreten. In der Innenstadt kam es allein 2018 zu einem 12- und einem 26-jährlichen Starkregenereignis. Weitere traten über das ganze Stadtgebiet verteilt auf. Dabei sind verschiedene Schadensfälle, wie beispielsweise überflutete Straßen oder eindringendes Wasser in Keller und Tiefgaragen, gemeldet worden. Weitere Informationen zu Starkregen und seiner Klassifizierung können der Planungshilfe im Anhang (s. Anlage 1) entnommen werden. Die Herausforderung im Umgang mit Starkregenereignissen besteht vor allem darin, dass aufgrund von Intensität und Kurzfristigkeit des Auftretens sowie fehlender Vorwarnzeiten hohe Schäden verursacht werden können. Da vor allem seltene und außergewöhnliche Starkregenereignisse gemäß DWA-M119 durch städtische Entwässerungssysteme alleine nicht mehr bewältigt werden können, müssen weitere Maßnahmen zum Schutz vor Starkregen entwickelt werden. Eine Auseinandersetzung damit erfolgt in einem gemeinschaftlichen Prozess der Stadt Regensburg. Im Prozess wurden verschiedene Maßnahmentypen zur vorsorgenden und akuten Bewältigung von Starkregen unterschieden. Hinzu kommen ergänzende Maßnahmen, wie die Herstellung entsprechender Organisationsstrukturen und Verankerung im Verwaltungsablauf sowie Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit zur Information Dritter über Gefahren und Schutzmöglichkeiten bei Starkregen.
3. Prozess und Arbeitsgruppen
Im Mai 2019 fand der erste Runde Tisch Starkregen mit Bürgermeister Huber, Planungs- und Baureferentin Schimpfermann und den Amtsleitungen der betroffenen Fachämter statt. Es wurde über die klimatische Entwicklung sowie Gefährdungen durch Starkregen in Regensburg informiert. Ein Referent der Stadtentwässerungsbetriebe Köln hat von seinen Erfahrungen aus dem umfangreichen und vorbildlichen Prozess des Starkregenmanagements in Köln berichtet. Köln hat im Jahr 2018 den Preis als „Klimaaktive Kommune 2018“ für die Umsetzung erhalten. Nach dem Runden Tisch wurde das Thema in Arbeitsgruppen mit folgenden thematischen Schwerpunkten weiter vertieft:
Abbildung 2: Arbeitsgruppen mit inhaltlichem Fokus (eigene Darstellung)
Es gab insgesamt drei Zyklen der Arbeitsgruppenarbeit mit insgesamt neun Treffen. Nach einer Bestandsaufnahme wurden erste konkrete Maßnahmen sowie Vorschläge zur weiteren Vorgehensweise entwickelt. Die Ergebnisse wurden im November 2019 am Runden Tisch Starkregen vorgestellt. Am Runden Tisch und in den Arbeitsgruppen waren folgende Referate und Ämter beteiligt: D3 Klimaresilienzmanagement (Projektkoordination), Planungs- und Baureferat, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, Stadtkämmerei, Liegenschaftsamt, Rechtsamt, Umweltamt, Amt für öffentliche Ordnung und Straßenverkehr, Amt für Brand- und Katastrophenschutz, Amt für Gebäudeservice, Amt für Hochbau, Stadtplanungsamt, Bauordnungsamt, Tiefbauamt - Straßenbau, Stadtentwässerung, Hochwasserschutz, Amt für Stadtentwicklung, Gartenamt, Amt für Abfallentsorgung, Straßenreinigung und Fuhrpark, Amt für Wirtschaft und Wissenschaft.
4. Ergebnisse der Arbeitsgruppen
Im Rahmen der Arbeitsgruppe Grundlagendaten sollte eruiert werden, inwiefern eine Beurteilungsbasis geschaffen werden kann, um konkrete Gefahren durch Starkregen zu lokalisieren. In diesem Zusammenhang wurden sowohl die erforderlichen Grundlagendaten als auch die Herangehensweise zur Umsetzung sowie der Mehrwert einer Starkregengefahrenkarte diskutiert. Anhand einer Starkregengefahrenkarte können zur Überflutung gefährdete Bereiche lokalisiert werden, um durch konkrete Maßnahmen das Risiko zu minimieren. Nicht nur für Bestandsgebiete, sondern auch für Neuplanungen können Starkregengefahrenkarten Hinweise zur Starkregenvorsorge liefern. Im August 2020 wird das Land Bayern das Projekt HIOS (Hinweiskarte Oberflächenabfluss und Sturzflut) zur flächendeckenden Analyse des Gefahrenpotentials durch Starkregen abschließen, um Kommunen den Weg zu einer Starkregenvorsorge zu bereiten. Auf Basis dieser sollen Kommunen tiefergehende ingenieurtechnische Untersuchungen erstellen. Die Ergebnisse der Analyse werden in den weiteren Prozess einfließen. Vorgeschlagene Maßnahmen:
Die Arbeitsgruppe Kommunikation beschäftigte sich mit interner und externer Vermittlung von Fachinformationen zum Thema Starkregen. Zum einen steht die Sensibilisierung der Bevölkerung im Vordergrund, um den Selbstschutz zu fördern, zum anderen die verwaltungsinterne Bereitstellung von Fachinformationen zur Verankerung des Themas im Verwaltungshandeln. Vorgeschlagene Maßnahmen:
Bei der Arbeitsgruppe Maßnahmen stehen die Entwicklung konkreter Maßnahmen zur Starkregenvorsorge in der Bauleitplanung sowie die Implementierung des Themas im Verwaltungshandeln im Vordergrund. In einem ersten Schritt wurden sämtliche Maßnahmen auf Basis des Kölner „Leitfadens für eine wassersensible Stadt- und Freiraumgestaltung in Köln“ zusammengetragen und geprüft, welche Maßnahmen bereits in Regensburg umgesetzt werden. Dabei wurde auf den Antrag der CSU-Stadtratsfraktion vom 25.06.2018 (VO/18/14518/65) Bezug genommen. Die Ergebnisse mit Regensburger Maßnahmenbeispielen mündeten dann in die Planungshilfe "Starkregenvorsorge – Empfehlungen für Umsetzung und Planung“ (s. Anlage 1). Eine Darstellung unterscheidet zudem Maßnahmen, die regelmäßig in Planverfahren zu beachten sind, und Maßnahmen, die einen zusätzlichen Beitrag zur Starkregenvorsorge liefern. Diese Planungshilfe soll internen und externen Stadtplanern, Architekten und Ingenieuren u.a. im Rahmen der Bauleitplanung an die Hand gegeben werden und Möglichkeiten zur Starkregenvorsorge aufzeigen. An dieser knüpft ein Leitfaden an, welche derzeit in Zusammenarbeit mit dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz sowie dem Landesamt für Umwelt erstellt wird. Neben den Maßnahmen werden auch Aussagen zur bayerischen Strategie der Starkregenvorsorge sowie konkrete Praxisbeispiele enthalten sein. Erstellt wird ein Rahmendokument, das von allen bayerischen Kommunen als eigener Leitfaden verwendet werden kann. Die Stadt Regensburg ist als Pilotkommune an der Erstellung inhaltlich beteiligt und wird diesen Leitfaden als erstes anwenden können. Vorgeschlagene Maßnahmen:
Die Arbeitsgruppe Verwaltungshandeln diente zur Zusammenführung der erarbeiteten Informationen und zur Sensibilisierung der Ämter zum Thema Starkregen. Im Rahmen eines Workshops konnten die Informationsflüsse und Austauschbeziehungen zwischen den Ämtern bzgl. des Themas eruiert werden. In einem nächsten Schritt wurde herausgestellt, für welche Ämter eine Starkregengefahrenkarte und Maßnahmensammlung eine Unterstützung bieten würden und welche Inhalte in den geplanten Veröffentlichungen abgebildet werden sollen. Die im Rahmen des Prozesses aufgekommenen rechtlichen Fragen wurden vom Rechtsamt behandelt. Ein kommunales Handeln zur Starkregenvorsorge kann hierbei aus der gesetzlich vorgesehenen kommunalen Vorsorgepflicht abgeleitet werden. Vorgeschlagene Maßnahmen:
5. Konzept Starkregenmanagement
Da es inzwischen unter allen Prognoseszenarien als weitgehend gesichert gilt, dass in den nächsten Jahrzehnten das statistische Risiko von Starkregenereignissen erheblich zunehmen wird, wird die Vorsorge vor den damit verbundenen Risiken für die BewohnerInnen der Städte und die Infrastruktur zur Pflicht für die Kommunen. Betroffen von dieser Vorsorgepflicht sind zahlreiche verschiedene Fachstellen. Zur Umsetzung dieser Gemeinschaftsaufgabe ist es wichtig, die Starkregenvorsorge in den Gesamtkontext der Regensburger Klimaresilienzstrategie einzuordnen. Diese wiederum orientiert sich an der Bayerischen Klimaanpassungsstrategie. Das lokale Klimaresilienzmanagement agiert derzeit auf allen diesen Ebenen.
Abbildung 3: Aufbau des Regensburger Starkregenmanagements mit Eingliederung in übergeordnete Strategien, KRM = Klimaresilienzmanagement (eigene Darstellung)
Im Zuge des Regensburger Prozesses konnte eine Zusammenarbeit mit dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz sowie dem Landesamt für Umwelt begonnen werden. Durch die gemeinsame Erarbeitung eines Leitfadens zum Thema Starkregenvorsorge fließen die bayerischen Grundsätze in das Regensburger Starkregenmanagement ein. Entscheidungen zu Ressourcen und wesentlichen Handlungsschritten sollen künftig im Rahmen einer Steuerungsgruppe mit Direktorium 3, der Planungs- und Baureferentin und mit weiteren wesentlichen Akteuren getroffen werden. Künftig könnten auch die weiteren Themenbereiche Hitze und Durchlüftung auf dieser Ebene mitbehandelt werden. Es soll auf der bisherigen Arbeitsgruppenarbeit aufgebaut und die Arbeit zu den Themen Starkregengefahrenkarte, Öffentlichkeitsarbeit und bauleitplanerischen Maßnahmen fortgesetzt werden. Die Planung und Durchführung der Arbeitsgruppen erfolgt dabei in enger Zusammenarbeit mit den entsprechenden Fachämtern, die Arbeitsgruppen werden bei Bedarf entsprechend erweitert. Zudem sollen im weiteren Prozess externe Akteure, wie z.B. das Wasserwirtschaftsamt Regensburg, eingebunden werden. Die Aktivitäten werden durch das Klimaresilienzmanagement (KRM) koordiniert.
6. Grundsätze des Regensburger Starkregenmanagements
Als Ergebnis der Arbeitsgruppen wurden die in der Einleitung genannten Grundsätze weiter vertieft. Sie sollen die Grundlage für die weitere Implementierung des Themas im alltäglichen Verwaltungshandeln sein. 1) Wir nehmen uns des Themas Starkregen in Regensburg an. Da in den kommenden Jahren eine Zunahme von Starkregenereignissen und damit verbunden einer Zunahme von Schäden zu erwarten ist, befasst sich die Stadt Regensburg im Rahmen eines Starkregenmanagements verstärkt mit entsprechenden Vorsorgemöglichkeiten. 2) Wir stellen den BürgerInnen und Fachleuten entsprechende Informationen für eine Starkregenvorsorge zur Verfügung. Informationen über Starkregen und Möglichkeiten zum Schutz stellt die Stadt Regensburg über eine Homepage bereit. Zudem wird ein Flyer mit allgemeinen Hinweisen erstellt und digital auf der Homepage zur Verfügung gestellt. Durch eine Checkliste können BürgerInnen prüfen, ob ihr Grundstück gefährdet ist und sich in einer Broschüre über Möglichkeiten zum Objektschutz informieren. 3) Durch eigene Maßstäbe wird das Starkregenmanagement in der Bauleitplanung gestärkt. Um eine nachhaltige Stadtentwicklung zu stärken, wurden verschiedene Maßnahmen zur Starkregenvorsorge in einer Planungshilfe zusammengestellt. Diese wird sowohl intern im Rahmen der Bauleitplanverfahren verwendet als auch externen Fachleuten zur Verfügung gestellt. Darüber hinaus wird derzeit ein Leitfaden zur wassersensiblen Stadt- und Freiraumgestaltung in Zusammenarbeit mit dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz erstellt. 4) Wir schaffen für die Stadt Regensburg eine bestmögliche Grundlage zur Beurteilung von Gefährdungen durch Starkregen und vertiefen die weitere Arbeit dazu. Zur Beurteilung von Gefährdungen ist eine Starkregengefahrenkarte eine wichtige Grundlage. Im laufenden Jahr werden die Bedingungen zur Erstellung einer solchen Karte weiter ausgearbeitet und mit den derzeit entstehenden bayerischen Standards abgeglichen. Zudem werden Fördermöglichkeiten geprüft. Eine Erstellung der Karte wird ab 2021 angestrebt. 5) Das Thema Starkregen wird im Verwaltungshandeln berücksichtigt und die Zusammenarbeit ämterübergreifend weiter vertieft. Die Informationsflüsse zwischen den Fachämtern zum Thema Starkregen werden eruiert. Bei Bedarf wird weitere Unterstützung zur Implementierung des Themas durch die Projektgruppen und Projektkoordination gewährleistet. Dazu werden u.a. die geplanten Veröffentlichungen den Fachämtern zur Verwendung bereitgestellt.
7. Zusammenfassung
Der Prozess zur Starkregenvorsorge wurde im Mai 2019 begonnen. Aufgrund der hohen Intensität des bisherigen Prozesses konnten bereits erste Maßnahmen entwickelt, fruchtbare Kooperationen geschlossen und Anregungen für den kommenden Prozess gesammelt werden. Die bisherigen Aktivitäten sollen auch künftig unter Koordination des Klimaresilienzmanagements fortgeführt werden. Die Facharbeit wird in der jeweiligen Fachzuständigkeit durch die Fachdienststellen weiter fortgesetzt. An die bestehenden Aktivitäten des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz soll angeknüpft werden und so der bayerischen Strategie zur kommunalen Starkregenvorsorge gefolgt werden. Die künftige verwaltungsinterne Arbeit soll sich im Rahmen der erarbeiteten Projektstruktur auf die Felder Starkregengefahrenkarte, Öffentlichkeitsarbeit und Maßnahmen der Bauleitplanung konzentrieren. V.a. den BürgerInnen soll in absehbarer Zeit eine Unterstützung beim Selbstschutz gewährt werden können. Mit dem Regensburger Starkregenmanagement wird der kommunalen Vorsorgepflicht in dieser Hinsicht Rechnung getragen und gleichzeitig ein erster Baustein der Regensburger Klimaanpassungsstrategie umgesetzt.
Für die ersten Maßnahmen im Rahmen des Klimaresilienzmanagements sind im Jahr 2020 bei der Haushaltsstelle 0.0003.6360 insgesamt Mittel in Höhe von 60.000 Euro eingeplant. Es ist beabsichtigt, einen Teil dieser Mittel für das Thema Starkregenmanagement einzusetzen. Dies beinhaltet jedoch nicht die Erstellung einer Starkregengefahrenkarte, welche im Rahmen der weiteren Bearbeitung zu klären sein wird. Das städtische Personal ist im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeiten, v.a. im Rahmen der Arbeitsgruppen, tätig.
Anlagen:
1. Planungshilfe „Starkregenvorsorge – Empfehlungen für Planung und Umsetzung“ 2. Checklisten „Starkregenabfluss“ und „Rückstau aus dem Kanal“ der Stadtentwässerungsbetriebe Köln
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