Vorlage - VO/20/16794/66
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Sachverhalt:
Vorbemerkung Die Beschlussfassung zum Einzelhandels- und Zentrenkonzept 2030 war ursprünglich für den Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen am 17.03.2020 geplant. Der Corona-Pandemie geschuldet kann nun erst im Juni die Behandlung im Ausschuss erfolgen.
Grundsätzlich ist vorab darauf hinzuweisen, dass die Inhalte und Ziele der Einzelhandelskonzeption unverändert Bestand haben. Die Coronakrise verschärft vielmehr noch einzelne Zielsetzungen, so z. B. dass die Altstadt als Handelsstandort Nummer 1 oder eine wohnortnahe Grundversorgung im Fokus der zukünftigen Entwicklung stehen müssen. Die Kompletterhebung des Einzelhandelsbestandes erfolgte Ende des Jahres 2018. Selbstverständlich ist es möglich, dass sich während der üblicherweise meist einjährigen Bearbeitungszeit Änderungen im Einzelhandelsbestand ergeben. Deswegen finden größere Änderungen regelmäßig Eingang in die Bearbeitung, während kleinere Änderungen im Einzelhandelsbestand und bei den Komplementärnutzungen nicht explizit berücksichtigt werden. Dies führt jedoch nicht dazu, dass sich dadurch eine Änderung bei den Zielen und Maßnahmen ergeben würde. 1. Anlass Bereits seit 1997 wird die Einzelhandels- und Standortentwicklung erfolgreich über das Instrument des Einzelhandelskonzeptes im Regionalzentrum Regensburg gesteuert. Dabei war zuletzt das im Jahr 2009 beschlossene Einzelhandelsrahmenkonzept der Stadt Regensburg eine fundierte und akzeptierte Grundlage und Orientierung sowohl für die Bauleitplanung als auch für die Beurteilung von Einzelvorhaben. Für Betreiber/innen, Grundstückseigentümer/innen und Investoren schaffte es Planungs- und Investitionssicherheit. In den letzten Jahren waren allerdings vermehrt Bestrebungen festzustellen, vom Einzelhandelsrahmenkonzept abzuweichen. Dadurch bestand die Gefahr, dass es zunehmend an Steuerungsfunktion, Durchsetzungskraft und Rechtssicherheit verlieren hätte können. Vor diesem Hintergrund war eine Neuaufstellung des Konzeptes auf einer aktuellen Grundlage unabdingbar, zumal die Laufzeit des noch gültigen Konzeptes nur noch bis zum Jahr 2020 reicht. Nicht zuletzt verläuft die Einzelhandelsentwicklung seit vielen Jahren ausgesprochen dynamisch. Auch die Einzelhandelslandschaft in Regensburg und seiner Umgebung hat sich dementsprechend verändert, so dass die Fortschreibung und Anpassung des Einzelhandelskonzeptes (Zielhorizont 2030) unbedingt notwendig war.
Mit Beschluss des Ausschusses für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen im Juli 2018 wurde die Verwaltung beauftragt, das geltende „Rahmenkonzept für die weitere Entwicklung des Regensburger Einzelhandels 2020“ fortzuschreiben bzw. neu erstellen zu lassen (VO/17/13269/66). Im Februar 2019 wurde dem Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Wohnungsfragen ein Sachstandsbericht zur Fortschreibung des städtischen Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes zur Kenntnis vorgelegt (VO/19/15185/66). 2. Fortschreibungsprozess Mit Unterstützung des „Kleinen Arbeitskreises Einzelhandel“, dem Vertreter der IHK, des Handelsverbandes Bayern, der Universität Regensburg, des Stadtmarketings und der Stadtverwaltung angehören, erfolgte die Ausschreibung und die Auswahl eines geeigneten Büros.
Im August 2018 wurde das Münchner Büro der GMA, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH, mit der Fortschreibung des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes beauftragt. Innerhalb eines Jahres wurde eine zentrale planerische Grundlage der Stadt fortgeschrieben.
Ziel ist es, auch in Zukunft den steuerungsrechtlichen Rahmen zur Weiterentwicklung der Innenstadt einerseits, der oberzentralen Versorgungsfunktion im Handel insgesamt (Gesamtstadt), aber auch für eine attraktive und möglichst flächendeckende verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Grundbedarfs zu schaffen.
Die Fortschreibung basiert auf einer umfassenden Nachfrage- und Angebots- sowie städtebaulich-funktionalen Analyse und berücksichtigt übergeordnete Planwerke der Stadt Regensburg. Ferner wurde die Fortschreibung dialogorientiert entwickelt und in enger Abstimmung mit dem Amt für Stadtentwicklung von der Auftragnehmerin GMA ausgearbeitet. Dabei gewährleistete der „Kleine Arbeitskreis Einzelhandel“ (neutrale Einzelhandelsexperten mit 7 Vertretern) die fachlich fundierte Begleitung und Abstimmung. Die inhaltliche Einbindung von Vertretern des städtischen Einzelhandels, des Tourismus, den politischen Fraktionen und der Stadtverwaltung wurde über die Einrichtung des „Großen Arbeitskreises Einzelhandel“ mit insgesamt 27 Vertretern sichergestellt.
Zur Erhöhung der empirischen Dichte wurden weiterhin folgende Beteiligungsmodule durchgeführt:
Die Grundlagenermittlung zzgl. Konzeptfortschreibung stützt sich somit auf einen breiten fachlich orientierten Prozess, wodurch die Erfahrungen und Meinungen von rund 4.000 Personen einfließen konnten. Auf diese Weise ermöglicht das fortgeschriebene Konzept die rechtssichere Steuerung des Einzelhandels auf der Basis einer breiten Akzeptanz.
Der Entwurf des „Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Stadt Regensburg bis 2030“ wurde dem „Kleinen Arbeitskreis Einzelhandel“ (9./10.2019) und dem „Großen Arbeitskreis Einzelhandel“ (11./12.2019) zur Durchsicht gegeben. Die Anregungen und Anmerkungen wurden entsprechend gewürdigt und fanden - wenn möglich - Eingang in das Konzept.
Abbildung 1: Prozess und Dialog
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020, Seite 26 3. Wesentliche Ergebnisse Die grundlegenden Eckpfeiler des aktualisierten Rahmenkonzeptes lassen sich wie folgt zusammenfassen:
3.1 Rahmendaten zur Entwicklung des Einzelhandelsstandortes Regensburg – Angebots- und Nachfragesituation Das Marktgebiet der Stadt Regensburg aus dem Jahr 2008 konnte im Rahmen der Fortschreibung im Wesentlichen bestätigt werden. Damit greift der Regensburger Handel auf ein sehr stabiles Umfeld zurück. 2018 lebten im Marktgebiet rund 700.180 Personen mit einer einzelhandelsrelevanten Kaufkraft von rd. 4.439,7 Mio. € pro Jahr (2008: rd. 655.160 Personen, rd. 3.542,6 Mio. € pro Jahr).
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020, Seite 60
Insgesamt betrachtet ist – dem anhaltenden Strukturwandel im Einzelhandel folgend – die Anzahl der Einzelhandelsbetriebe auch in Regensburg rückläufig gewesen. Die Verkaufsflächenentwicklung zeigt grundsätzlich eine stabile Situation, welche punktuell durch Einzeleffekte negativ beeinflusst wird (Schleckerinsolvenz, Textilkaufhausschließungen). Insgesamt konnte der Einzelhandelsbestand in qualitativer Hinsicht gesteigert werden, so dass Regensburg seine Stellung im Markt und seine Funktion als Regionalzentrum behaupten konnte. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des gestiegenen Wettbewerbsdrucks aus dem Umland (vor allem im Lebensmittelbereich) und der deutlichen Erhöhung der Attraktivität der umliegenden Mittelzentren positiv zu bewerten. Insgesamt ist eine überdurchschnittliche Verkaufsflächenausstattung in sämtlichen Sortimenten – auch im bundesweiten Vergleich – festzuhalten.
Insbesondere im Lebensmittelbereich erfolgte eine positive Verkaufsflächenentwicklung. Die Ausstattung mit Lebensmitteln entspricht im Jahr 2018 mit 435 m² je 1.000 Einwohner (2008: 430 m² je 1.000 Einwohner) ungefähr dem Niveau des Bundesdurchschnitts und ist als sehr gut zu bezeichnen. Rd. 70 % der Wohnbevölkerung können in einer fußläufigen Entfernung von ca. 800 Metern einen Lebensmittelbetrieb mit mindestens 400 m² Verkaufsfläche erreichen und sind somit qualifiziert versorgt.
Die Betrachtung der Einzelhandelszentralität zeigt, dass im Vergleich zum örtlichen Kaufkraftvolumen in Regensburg deutlich höhere Umsätze getätigt werden. Die Einzelhandelszentralität von insgesamt 160 (2008: 164) deutet per Saldo auf Kaufkraftzuflüsse aus dem Umland hin. Dies entspricht der hervorgehobenen Stellung des Handelsplatzes Regensburg für die gesamte Region Ostbayern.
3.2 Übergeordnete Leitziele für eine nachhaltige Einzelhandelssteuerung in Regensburg Im Sinne einer ganzheitlichen strategischen Weiterentwicklung der Stadt Regensburg wurden die übergeordneten „Handlungsmaximen“ zu den städtebaulichen Zielsetzungen weiterentwickelt bzw. neu formuliert, an denen schließlich die Steuerung und Entwicklung des Einzelhandels auszurichten ist.
Diese Handlungsmaximen folgen dem Regensburg-spezifischen „TOWN-Ansatz“ und greifen
als wesentliche Säulen der Stadt- und damit auch der Einzelhandelsentwicklung auf. Bezug nehmend auf diese übergeordneten Handlungsmaximen wurden warengruppenbezogene sowie standortbezogene Entwicklungspotenziale formuliert, die für die Regensburger Stadt- und Einzelhandelsentwicklung grundlegenden Charakter besitzen.
Abbildung 3: Aufbau und Leitziele des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Stadt Regensburg 2030
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020, Seite 143
Die in enger Abstimmung mit dem „Kleinen Arbeitskreis Einzelhandel“ erarbeiteten Leitziele bilden fortan eine verbindliche Basis für eine geordnete Entwicklung und Steuerung des Regensburger Einzelhandels vor dem Hintergrund der Tripolarität der oberzentralen Standorte, des dichten Netzes der Nahversorgungslagen und -standorte sowie der dezentral angeordneten Fachmarktstandorte. Das Einzelhandels- und Zentrenkonzept beinhaltet zu den Leitzielen weitere Ausführungen zur Strategie, Handlungsempfehlungen und Maßnahmen.
3.3 Aktualisiertes Sortiments- und Standortkonzept Kommunale Einzelhandels- bzw. Zentrenkonzepte dienen vor allem der Erarbeitung von Leitlinien für eine zielgerichtete und nachhaltige Einzelhandelssteuerung. Eine Konkretisierung erfolgt in Form eines Sortiments- und Standortkonzeptes. Das in Regensburg bestehende Sortiments- und Standortkonzept hat sich in der Vergangenheit bewährt, so dass die Fortschreibung darauf aufbauen und dieses im Sinne der Rechtssicherheit (Stichwort „Zentrale Versorgungsbereiche“) weiterentwickeln konnte.
Das für Regensburg erarbeitete Sortimentskonzept („Regensburger Sortimentsliste“) bildet einen Baustein zur künftigen Einstufung der Sortimente in zentren-, nahversorgungs- und nicht-zentrenrelevante Sortimente. Mithilfe des Standortkonzeptes soll eine Funktionsteilung zwischen zentralen, städtebaulich integrierten und städtebaulich nicht-integrierten Einzelhandelslagen erfolgen. Das Einzelhandelskonzept der Stadt Regensburg 2030 bildet in Verbindung mit dem BauGB und der BauNVO somit ein planungsrechtliches Instrument zur Standortentwicklung.
Regensburger Sortimentsliste Das Instrument der Sortimentsdifferenzierung nach Zentrenrelevanz ist rechtssicher. So können im Rahmen der verbindlichen Bauleitplanung die zentrenrelevanten Sortimente außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche bzw. in den dezentralen / städtebaulich nicht-integrierten Standortlagen ausgeschlossen werden. Grundlage der Einordnung der einzelnen Sortimente bilden die ermittelten Bestandsstrukturen in Regensburg und seine Einkaufslagen, die realistischen Ansiedlungschancen in den zentralen Versorgungsbereichen und das aus städtebaulichen Gründen erwünschte Sortimentsspektrum in den Zentren.
Abbildung 4: Regensburger Sortimentsliste
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020, Seite 156
Aufgrund sortiments- und betriebstypenspezifischer Besonderheiten ist eine ergänzende Regelung hinsichtlich der zentrenrelevanten Randsortimente bei Betrieben mit nicht-zentrenrelevanten Kernsortimenten zu empfehlen. Bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben (ab 800 m² VK) mit nicht-zentrenrelevanten Kernsortimenten (z. B. Möbel-, Bau- und Gartenmärkte) ist eine Begrenzung der zentrenrelevanten Randsortimente auf 10 % der Gesamtverkaufsfläche, maximal jedoch auf 800 m² pro Sortiment notwendig.
Regensburger Standortkonzept Das Standortkonzept dient als räumliche Grundlage für die Einzelhandelssteuerung. Hier liegt ein wesentliches Augenmerk auf der zukünftigen Bewertung von Ansiedlungsvorhaben großflächiger Einzelhandelsbetriebe. Aus diesem Grund erfolgte im Rahmen des Standortkonzeptes eine Einordnung der bestehenden Einkaufslagen in Regensburg in eine Zentren- und Standortstruktur (vgl. Karte 10 und Karte 11 in der Anlage).
Im Ergebnis empfiehlt die GMA eine Fortschreibung des bestehenden Standortkonzeptes mit folgenden Zentren- und Standorttypen:
Eine städtebaulich integrierte Lage ist grundsätzlich durch die Einbettung in eine zusammenhängende Wohnbebauung charakterisiert. Hierzu ist in der Regel ein baulicher Zusammenhang mit Wohnbebauung in der näheren Umgebung in mindestens zwei Himmelsrichtungen notwendig.
Abbildung 5: Zentren- und Standortstruktur der Stadt Regensburg 2030
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020, Seite 159
3.4 Verbindliche Ansiedlungsregeln Zur effektiven Steuerung der Einzelhandelsentwicklung sind standortbezogene Regelungen zum Ausschluss bzw. zur Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben auf Grundlage des Sortiments- und Standortkonzeptes erforderlich. Die Regeln folgen dem zentralen Grundsatz, dass Ansiedlungen bzw. Erweiterungen nicht zu einer Beeinträchtigung der Funktions- und Entwicklungsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche führen dürfen und sich die Dimensionierung eines Vorhabens am zugeordneten Versorgungsbereich orientieren soll.
Abbildung 6: Steuerungsempfehlungen zur Einzelhandelsentwicklung
Quelle: Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 02.2020, Seite 168
Im Einzelhandels- und Zentrenkonzept werden für die verschiedenen Standorte sortiments- und standortbezogene Grundsätze zur Einzelhandelsentwicklung definiert. Als Ergänzung zu den Steuerungsregelungen zur Ansiedlung bzw. Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsansiedlungen wurden weiterhin zur ersten Einordnung von Ansiedlungs-/ Erweiterungsvorhaben Prüfschemata entwickelt.
4. Weiteres Vorgehen Es ist herauszustellen, dass der Grad an Planungs- und Rechtssicherheit des Konzepts unmittelbar mit der „Konformität“ im Alltagshandeln einhergeht - durch jede Ausnahme und jedes Abweichen von den Regeln verliert es an Wirkungskraft und folglich an Rechtssicherheit.
Das vorliegende Gutachten ist zuzüglich aller Anlagen als aktuelle Grundlage der Einzelhandelsentwicklung in der Stadt Regensburg zu verstehen. Es handelt sich um ein fortschreibungsfähiges Konzept, das mittelfristig (in der Regel etwa 5 – 10 Jahre) einer Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung bedarf.
Die Öffentlichkeit, insbesondere die betroffenen Verbände, werden über das „Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg bis 2030“ als neu geltende Grundlage zur rechtssicheren Einzelhandelssteuerung der Stadt Regensburg informiert. Zusätzlich zu dem vorliegenden, sehr umfassenden und umfangreichen Einzelhandels- und Zentrenkonzept wird für Interessierte und Anwender noch eine lesefreundliche Broschüre (Kurzfassung) erarbeitet. Die Unterlagen werden außerdem auf der Internetseite der Stadt Regensburg zum Download für alle Interessierten zur Verfügung stehen. Der Ausschuss beschließt:
Das vorliegende Einzelhandels- und Zentrenkonzept wird als städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beschlossen, das in der bauleitplanerischen Abwägung und der bauordnungsrechtlichen Beurteilung zu berücksichtigen ist – es dient damit als Grundlage und Orientierungsrahmen für die angestrebte Entwicklung des Einzelhandels in Regensburg. Das Konzept wird fortgeschrieben. Anlagen:
1. Karte 10: Zentren- und Standortstruktur Regensburg 2030,
2. Karte 11: Nahversorgungskonzept Regensburg 2030, Regensburg 2030,
3. Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg 2030, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020
4. Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt Regensburg 2030: Beteiligungsmodule – wesentliche Ergebnisse, Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH München, 2020 |
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