Vorlage - VO/23/19941/16
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Sachverhalt:
1. Berichterstattung und Berichtszeitraum
Der Stadtrat hat mit Beschluss vom 28.11.2017 die Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption bei der Stadt Regensburg (Korruptionsbekämpfungsrichtlinie) fortgeschrieben und dabei festgelegt, dass der/die Antikorruptionsbeauftragte dem Stadtrat einmal jährlich berichtet (Drucksache Nr. VO/17/13786/16). Der letzte Bericht erfolgte am 20.02.2020 (Drucksache Nr. VO/20/16427/16).
Der vorliegende Bericht erstreckt sich über den Zeitraum vom 01.01. bis 31.12.2022. Es ist seit dem Jahr 2017 üblich, jeweils im ersten oder zweiten Quartal des Folgejahres über das Vorjahr zu berichten, da durch diesen Berichtszeitpunkt der zeitliche Zusammenhang zum Ablauf der Amtszeit des Stadtrates gewahrt bleibt.
Seit 01.05.2015 ist der Leiter des Amtes für Organisation und Personalentwicklung, Herr Leitender Verwaltungsdirektor Thomas Fischer, zum Antikorruptionsbeauftragten bestellt (Beschluss des Stadtrates vom 30.04.2015, Drucksache Nr. VO/15/10888/16). Am 25.02.2021 wurde Herr Fischer erneut zum Antikorruptionsbeauftragten bestellt. Die Bestellung endet am 30.04.2026 (vgl. Drucksache Nr. VO/20/17476/16).
2. Allgemeine Informationen zur Korruptionslage
2.1 Korruptionswahrnehmungsindex
Transparency International (TI) veröffentlicht jährlich den Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perceptions Index, CPI). Dieser Index misst die in Wirtschaft, Politik und Verwaltung wahrgenommene Korruption auf der Grundlage verschiedener Expertenbefragungen. Er gilt als weltweit bekanntester Korruptionsindikator.
Für den CPI 2022, der am 31.01.2023 veröffentlicht wurde, sind wieder 180 Staaten untersucht worden. Auf einer Skala von 0 (hohes Maß an wahrgenommener Korruption- sehr korrupt) bis 100 (keine wahrgenommene Korruption – sehr integer) erreicht die Bundesrepublik Deutschland 79 Punkte und verliert im Vergleich zu den Vorjahren einen Punkt. Im weltweiten Ranking erreicht sie den neunten Rang und verbessert sich damit sogar leicht (Rang 10 im Vorjahr). Spitzenreiter bleibt Dänemark mit 90 Punkten, den letzten Platz belegt Somalia mit 12 Punkten.
Zur Situation in Deutschland äußert sich TI wie folgt:
„Der Korruptionswahrnehmungsindex zeigt, dass Deutschland seit zehn Jahren bei der Korruptionsprävention nicht entscheidend vorankommt. Zwar stehen wir im internationalen Vergleich relativ gut da, weil zum Beispiel Alltagskorruption in Polizei oder Verwaltung kaum eine Rolle spielt. Doch Skandale wie die Maskenaffäre oder Cum-Ex haben zuletzt das Vertrauen in die Integrität von Politik und Wirtschaft geschwächt. Trotz wichtiger Reformen wie der Einführung des Lobbyregisters hat Deutschland weiterhin viele Baustellen: Als Lehre aus dem Maskenskandal und der Aserbaidschanaffäre ist eine Verschärfung des Gesetzes zur Abgeordnetenbestechung überfällig. Außerdem warten wir weiterhin auf die Einführung des legislativen Fußabdrucks und einer unabhängigen Lobbykontrolle. Zur Prävention und Bekämpfung von Wirtschafts- und Finanzkriminalität müssen die Behörden deutlich schlagkräftiger werden“.
2.2 Bundeslagebild Korruption
Das Bundeskriminalamt veröffentlicht regelmäßig – zuletzt im Oktober 2022 für das Berichtsjahr 2021 - das Bundeslagebild Korruption. Es enthält in gestraffter Form die aktuellen Erkenntnisse zu Lage und Entwicklung im Bereich der Korruption.
Im Wesentlichen werden folgende Straftaten als Korruptionsstraftaten betrachtet: § 108 b StGB – Wählerbestechung § 108 e StGB – Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern § 299 StGB – Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr § 299 a StGB – Bestechlichkeit im Gesundheitswesen § 299 b StGB – Bestechung im Gesundheitswesen § 300 StGB – Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung im Gesundheitswesen § 331 StGB – Vorteilsannahme § 332 StGB – Bestechlichkeit § 333 StGB – Vorteilsgewährung § 334 StGB – Bestechung § 335 StGB – Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung
Im Jahr 2021 wurden bundesweit insgesamt 7.433 Korruptionsstraftaten polizeilich registriert, was gegenüber dem Vorjahr einen starken Zuwachs um 34,9 % bedeutet.
Signifikant angestiegen – von 113 im Jahr 2020 auf 1.324 im Jahr 2021 – sind die besonders schweren Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr (§ 300 StGB). Es handelt sich dabei beispielsweise um unlauteren oder Absprachen zu Auftragsvergaben im Bereich von Industrieunternehmen, also außerhalb der öffentlichen Verwaltung.
Auch die Anzahl von Verdachtsfällen der Bestechung (§ 334 StGB) ist erneut angestiegen - von 1.862 im Jahr 2020 auf 2.388 im Jahr 2021 – und erreichte im Vergleich der letzten fünf Jahre einen neuen Höchststand. Im Unterschied zur Bestechlichkeit (§ 332 StGB) erfasst der Tatbestand der Bestechung den sog. „Geber“, also die Person, die einen Amtsträger besticht. Der Anteil von Amtsträgern an den tatbereiten „Nehmern“ bewegt sich hingegen mit 55 % auf dem niedrigsten Niveau der letzten fünf Jahre (Höchstwert lag bei 77 %).
Ähnlich verhält es sich bei Vorteilsgewährung (§ 333) und Vorteilsannahme (§ 331 StGB). Während bei der Vorteilsgewährung als Geberdelikt ein Anstieg (7,8%) zu verzeichnen ist, kam es bei der Vorteilsannahme als Nehmerdelikt zu einem Rückgang um 19,9 %.
3. Fortgang der sog. Regensburger Parteispendenaffäre
3.1 Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 31.05.2022 (Strafverfahren gegen Herrn Dr. Franz Rieger, MdL, Stadtratsmitglied bis 30.04.2020)
Der Bundesgerichtshof verlautbarte mit Pressemitteilung Nr. 086/2022 vom 08.06.2022 folgendes (Auszug):
„Der 6. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat die […] Revision des Angeklagten, mit der er allein seine Verurteilung wegen Erpressung beanstandet, verworfen. Das Urteil des Landgerichts Regensburg ist damit rechtskräftig.“
3.2 Wie schon in den Vorjahren ist anzumerken, dass der Antikorruptionsbeauftragte keine verwaltungsinterne Ermittlungs- oder Aufsichtsbehörde ist. Er hat Hinweise auf Korruptionsverdacht entgegenzunehmen und auf Plausibilität zu prüfen. Gleiches gilt für den Ombudsmann. Weder beim Antikorruptionsbeauftragten direkt noch über den Ombudsmann zugegangen lagen oder liegen Hinweise vor, die in Zusammenhang mit den Sachverhalten stehen, die Gegenstand der sog. Regensburger Parteispendenaffäre sind.
4. Tätigkeitsbericht
4.1 Arbeitsgruppe Antikorruption
Die Arbeitsgruppe Antikorruption unter dem Vorsitz des Personal- und Verwaltungsreferenten wird nach Nr. 3.3 der Korruptionsbekämpfungsrichtlinien mindestens einmal jährlich einberufen.
Im Jahr 2022 fanden zwei Sitzungen statt. Es wurden folgende Tagesordnungspunkte behandelt:
Sitzung am 05.05.2022 - Bericht des Ombudsmanns und des Antikorruptionsbeauftragten - Informationen zu den durchgeführten Schwachstellenanalysen - Information über Sachstand im Beitrittsverfahren TI
Sitzung am 08.12.2022 - Bericht des Ombudsmanns und des Antikorruptionsbeauftragten - Information über die Schwachstellenanalyse beim Tiefbauamt - Information über Sachstand im Beitrittsverfahren TI - Information zum erwarteten Hinweisgeberschutzgesetz
4.2 Hinweislage
Beim Antikorruptionsbeauftragten sind im Jahr 2022 zwei Hinweise eingegangen:
Beim Ombudsmann sind im Jahr 2022 Hinweise eingegangen, die sich auf den Verdacht einer Interessenkollision wegen der Ausübung einer Nebentätigkeit durch einen städtischen Beamten bezogen haben. Wie die Überprüfung des Sachverhalts durch das zuständige Personalamt erbracht hat, lag für diese Nebentätigkeit weder eine Genehmigung vor, noch hätte sie, selbst wenn sie beantragt worden wäre, nach Lage der Dinge erteilt werden können. Der Beamte wurde unverzüglich von seinen Aufgaben entbunden und innerhalb der Verwaltung anderweitig verwendet. Außerdem wurde ihm die Ausübung der fraglichen Nebentätigkeit untersagt. Der Vorgang wird in disziplinarischer Hinsicht weiterverfolgt. Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente für korruptes Verhalten, das hier grundsätzlich vorstellbar wäre, haben sich bislang nicht ergeben.
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Ombudsmann als sog. „sicherer Kanal“ Informationen und Hinweise im Rahmen der anwaltlichen Verschwiegenheitspflicht streng vertraulich entgegennimmt. Ob der Ombudsmann im Jahr 2022 keine weiteren Hinweise erhalten hat, oder ob er Hinweise erhalten hat, bezüglich derer er nicht von der Verschwiegenheitspflicht entbunden wurde, ist folglich nicht bekannt.
4.3 Schulung der Beschäftigten
Ein wesentliches Aufgabenfeld des Antikorruptionsbeauftragten ist es, Schulungsmaßnahmen zur Sensibilisierung der Mitarbeiter/innen zu initiieren und durchzuführen. Das Schulungsangebot wurde deshalb kontinuierlich ausgebaut und als Daueraufgabe etabliert.
Erfreulicherweise waren aufgrund fortschreitender Entspannung der pandemischen Lage im Jahr 2022 wieder zunehmend Schulungsveranstaltungen in Präsenz möglich. Die Erfahrungen mit einer durchgeführten Onlineschulung im Januar hatten gezeigt, dass Korruptionsprävention für viele Teilnehmer/innen nach wie vor ein sensibles Thema ist, das besser im unmittelbaren persönlichen Kontakt behandelt werden kann.
Auch im Jahr 2022 wurde wieder eine speziell für Führungskräfte konzipierte Maßnahme mit dem Institut für Korruptionsprävention (IfK) der Hochschule Hof durchgeführt.
Im Einzelnen wurden folgende Schulungsmaßnahmen durchgeführt:
Es steht zu erwarten, dass der Schulungsbetrieb im Jahr 2023 weiter verstärkt werden kann, zumal in der zweiten Jahreshälfte die seit längerem vakante Stelle eines Sachbearbeiters/einer Sachbearbeiterin (0,5 Vollzeitäquivalent) beim Antikorruptionsbeauftragten wieder besetzt sein wird. Dann wird es auch schrittweise wieder möglich sein, dienststellenbezogene Schulungsangebote zu verwirklichen.
4.4 Weltantikorruptionstag 2022
Der 9. Dezember wird alljährlich als Weltantikorruptionstag begangen. Das Datum erinnert an die Unterzeichnung des Übereinkommens der Vereinten Nationen im Jahr 2003.
Der neu aufgelegte Flyer „Gemeinsam gegen Korruption“ wurde an diesem Tag an alle Dienststellen verteilt. Die Verteilung des Flyers, der in einer Fassung für Führungskräfte und in einer für Mitarbeiter/innen gestaltet worden ist, sollte das Thema Korruptionsprävention bewusst an diesem dafür symbolträchtigen Tag in den Dienststellen gegenwärtig machen. Der Flyer benennt Anlaufstellen und präsentiert in übersichtlicher Form wichtige Informationen beispielsweise zum Begriff des Amtsträgers, zur Annahmen von Belohnungen und Geschenken oder zum richtigen Umgang mit Hinweisen. Er exzerpiert die einschlägigen Verwaltungsanordnungen und ergänzt auf diese Weise niederschwellig das bereits im Intranet bestehende Informationsanagebot.
Es ist auch künftig beabsichtigt, den Weltantikorruptionstag für besondere Sensibilisierungsaktionen zu nutzen.
4.5 Korruptionsprävention durch E-Learning
Die inhaltliche Anpassung des ausgewählten E-Learningprogramms an die Rahmenbedingungen einer Kommunalverwaltung im Allgemeinen und die örtlichen Regelungen der Stadt Regensburg konnte im Rahmen des hierzu durchgeführten des IuK-Projekts gemeinsam mit dem Auftragnehmer erfolgreich vorgenommen werden. Aufgrund kapazitativer Engpässe, die auch auf Seiten des Auftragnehmers bestanden, konnten die Implementierung und das Rollout des Verfahrens im Berichtszeitraum nicht mehr erfolgen. Beides stand zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts unmittelbar bevor.
4.6 Schwachstellenanalysen
Schwachstellenanalysen sind als Präsenzveranstaltungen mit Workshopcharakter unter externer Moderation und Beratung konzipiert.
Die im November 2021 begonnene Schwachstellenanalyse bezogen auf den Geschäftsprozess Grundstücksverkehr konnte im Berichtszeitraum abgeschlossen und in der Arbeitsgruppe Antikorruption behandelt werden. Als situative Besonderheit wurde festgestellt, dass hier nicht selten wie in der freien Wirtschaft in Marktgegebenheiten gedacht, aber in den Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung gehandelt werden muss. Diesem strukturellen Gefährdungspotential wirken zahlreiche bereits vor Durchführung der Schwachstellenanalyse implementierte Präventions- und Kontrollmechanismen entgegen. Die Empfehlungen, die noch umgesetzt werden, beziehen sich überwiegend auf Sensibilisierung und Schulung.
Ein ähnliches Ergebnis zeichnet sich bei der im Mai 2022 begonnenen Schwachstellenanalyse beim Tiefbauamt ab, die zum Zeitpunkt der Berichterstellung noch nicht vollständig abgeschlossen war. Der Arbeitsgruppe Antikorruption wurde ein Zwischenbericht gegeben.
4.7 Angestrebte Mitgliedschaft bei Transparency International (TI)
TI ist eine zivilgesellschaftliche Organisation und strebt als „Koalitionspartner gegen Korruption“ Bündnisse mit anderen Akteuren an, die sich in besonderem Maße gegen Korruption engagieren wollen. Von Kommunen, die eine korporative Mitgliedschaft anstreben, wird langfristiges und politisch einvernehmliches Engagement im Sinn dieser Ziele erwartet. Es ist deshalb nicht unüblich, dass sich der Beitritts- bzw. Aufnahmeprozess über einen längeren Zeitraum erstreckt. Beide Seiten wahren in dieser Phase Stillschweigen über Inhalte ihrer Verhandlungen.
Die Stadt Regensburg und TI befinden sich seit dem Jahr 2017 in einem laufenden Verfahren. Der Ältestenrat ist in diesen Prozess eingebunden. Am 19.10.2022 fand dort ein Austausch mit Vertreterinnen und Vertretern von TI statt. Es wurde deutlich, dass den Inhalten eines fortgeschriebenen Verhaltens- oder Ehrenkodex als Selbstverpflichtung der Stadtratsmitglieder Signalwirkung beigemessen wird.
Außerhalb des Berichtszeitraums ist folgendes hierzu anzumerken:
TI hat im Januar 2023 die Stadt Regensburg darüber informiert, dass aufgrund aktueller Äußerungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Sport und Integration und des Bayerischen Landesdatenschutzbeauftragten für bayerische Kommunen Zweifel an der rechtlichen Zulässigkeit eines derartigen Verhaltens- oder Ehrenkodex bestehen.
Zu möglichen Auswirkungen für den aktuellen Beitrittsprozess der Stadt Regensburg nimmt TI folgende Position ein:
Angesichts der seitens des Bayerischen Staatsministeriums des Innern sowie des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz geäußerten Rechtsauffassung, wonach in Bayern auf Basis der derzeitigen Rechtslage im Hinblick auf ehrenamtliche Stadtratsmitglieder weder verpflichtende noch auf freiwilliger Basis beruhende Transparenzregelungen und / oder zuwendungsbezogene Regelungen rechtssicher umsetzbar sind, wird TI eine Mitgliedschaft der Stadt Regensburg nicht vom Bestehen einer Ehrenregelung oder einer sonstigen Verhaltensregelung für ehrenamtliche Stadtratsmitglieder abhängig machen. Dementsprechend werden auch keine Berichtspflichten der ehrenamtlichen Stadtratsmitglieder gegenüber einem „Ehrenrat“ oder einem ähnlichen Gremium erwartet.
Wichtig wird es für TI jedoch sein, dass die ehrenamtlichen Stadtratsmitglieder Sensibilität für das Thema Korruptionsprävention zeigen.
Welche konkreten Auswirkungen sich nunmehr für den Beitrittsprozess ergeben, wird zunächst im Ältestenrat zu erörtern sein. Dies war zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts noch nicht erfolgt.
4.8 Sonstiges
Den Antikorruptionsbeauftragten erreichten auch im Jahr 2022 wieder zahlreiche Einzelanfragen aus dem Kreis der Beschäftigten, bei denen es zumeist um Unsicherheiten im Umgang mit der Annahme von Belohnungen oder Geschenken ging. Die durch den Hinweis auf die bestehenden Regelungen in aller Regel leicht zu klärenden Anfragen zeugen von insgesamt hoher Sensibilisierung für die Thematik.
Der Stadtrat beschließt:
Der Bericht des Antikorruptionsbeauftragten der Stadt Regensburg für das Jahr 2022 wird zur Kenntnis genommen.
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