Vorlage - VO/14/10275/61
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Sachverhalt:
I. Einleitung
In der Regensburger Altstadt treffen regelmäßig die Interessen aller Verkehrseilnehmerinnen und -teilnehmer zusammen – Ältere und Junge, Fußgänger und Radfahrer, Autofahrer und Linienbusse, Bewohner und Beschäftigte, Touristen und Kunden. Die Struktur der Altstadt mit ihren vielen kleinen Gassen und einem Netz an Einkaufsstraßen erfordert flexible Regelungen des Miteinanders.
Deshalb wurden in der Vergangenheit, z. B. mit der Einführung der Wohnverkehrsstraßen, hier besondere Wege eingeschlagen. Da einerseits die Förderung des Radverkehrs ein unerlässlicher Baustein zu einer umweltgerechten Verkehrsentwicklung ist, aber andererseits die bisherigen Regelungen die vorhandenen Defizite und Konflikte noch nicht in Gänze gelöst haben, wird eine grundsätzliche Neustrukturierung der Verkehrsregeln für den Radverkehr vorgeschlagen.
Die Regensburger Altstadt ist eines der wichtigsten Ziele für Radfahrer im Stadtgebiet. Die Multifunktionalität der Altstadt sorgt dafür, dass viele Menschen zu den unterschiedlichsten Zwecken die Altstadt ansteuern. Neben den vielen Wohnungen in der Altstadt – in der Innenstadt (Stadtbezirk 1) wohnen rund 17.000 Menschen, darunter viele Studierende – befinden sich dort v. a. folgende Ziele:
Die Altstadt ist jedoch nicht nur ein Ziel für Radler und sonstige Verkehrsteilnehmer. Für viele Fahrtzwecke muss die Altstadt entweder durchquert oder umfahren werden.
Die Ausweisung von Fußgängerzonen und Einbahnstraßen führte in der Vergangenheit dazu, dass Radler erhebliche Einschränkungen bei der Durchquerbarkeit und Erreichbarkeit hinnehmen mussten. Lediglich die Freigabe der Fußgängerzone „Platzfolge“ Kohlenmarkt / Rathausplatz / Haidplatz für Radler in Richtung Westen konnte eine stückweise Verbesserung erzielen und eine wichtige Netzlücke schließen.
Die derzeitigen Regelungen führen häufig dazu, dass Radler größere Umwege in Kauf nehmen müssen, viele Ziele nicht anfahren können oder unkomfortable Strecken befahren müssen.
Die Komplexität der derzeitigen Regelungen (Fußgängerzonen mit und ohne Freigabe, Wohnverkehrsstraßen mit und ohne Einbahnregelung, Ortsstraßen mit und ohne Einbahnregelung, unterschiedliche Regelungen bei den Lieferverkehrszeiten) führt häufig zu Missachtungen der Regelungen und Fehlinterpretationen bei Radlern und Fußgängern sowie im Kfz-Verkehr.
II. Status-Quo Radwegenetz
Die aktuelle Situation der für Radler befahrbaren Straßen, Gassen und Wege ist in der Anlage 1 dargestellt. Von Seiten der Radfahrer werden vor Allem folgende Punkte regelmäßig bemängelt:
Die Freigabe der beiden Straßenzüge für Radler entgegen der Einbahnrichtung würde viele Umwege überflüssig machen.
III. Bewertung des Status-Quo
Die Stadtverwaltung führt in unregelmäßigen Abständen auch Erhebungen von Fußgänger- und Radfahrerdaten in der Altstadt durch. Zuletzt hat auch ein externes Büro in 2013 in der Altstadt an einigen Stellen die Zahl der Radler erfasst und die bereits vorliegenden Daten im Wesentlichen bestätigt. Es lässt sich feststellen, dass eine nicht unerhebliche Zahl an Radlern die geltenden Regeln nicht einhält – sei es bewusst, sei es aus Unkenntnis.
Beispiele:
Gesandtenstraße (8-Stunden-Zählung, 2011) 1.420 Radler in der richtigen Richtung 770 Radler in der falschen Richtung
Ludwigstraße (8-Stunden-Zählung, 2011) 780 Radler in der richtigen Richtung 420 Radler in der falschen Richtung
Neue-Waag-Gasse (8-Stunden-Zählung, 2011) 560 Radler in der richtigen Richtung 300 Radler in der falschen Richtung
Schwarze-Bären-Str. (8-Stunden-Zählung, 2011) 720 Radler in beiden Richtungen
Fürst-Anselm-Allee (8-Stunden-Zählung, 2012) 640 Radler in beiden Richtungen
Dies zeigt, dass die geltenden Regeln keine ausreichende Akzeptanz finden. Andererseits ist festzustellen, dass es trotz dieser regelmäßigen Verkehrsverstöße nicht zu einer Häufung an Unfällen oder gefährlichen Situationen kommt. Das Gros der Verkehrsteilnehmer hat sich über die Jahre auf die Präsenz des Radverkehrs in quasi allen Altstadtbereichen eingestellt. Dennoch gibt es – berechtigterweise – Beschwerden über dieses Verhalten. Gerade Ortsfremde, ältere Menschen und Shopping-Besucher beklagen die Tatsache, dass Radler in Fußgängerzonen fahren, Einbahnregelungen missachten und sich z. T. mit zu hohen Geschwindigkeiten bewegen.
Nicht alle Straßen und Gassen sind gleich zu bewerten. Die Strukturen in der Altstadt sind sehr unterschiedlich. Nicht in allen schmalen Gassen stellen Radler automatisch ein Problem dar und – umgekehrt – nicht in allen breiten Straßen ist Radverkehr ohne weiteres als unkritisch einzustufen. Die aktuelle Situation zeigt jedoch, dass eine zu differenzierte Verkehrsregelung von vielen Menschen entweder nicht akzeptiert oder nicht verstanden wird. Daher ist die Verwaltung bestrebt, eine möglichst einfache und plausible Lösung zu finden.
IV. Straßen- und verkehrsrechtliche Bewertung
In der Straßenverkehrsordnung ist ausdrücklich geregelt, dass Beschränkungen des Verkehrs nur in besonderen Fällen möglich sind. Dort heißt es:
„Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Abgesehen von der Anordnung von Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340) oder von Fahrradstraßen (Zeichen 244.1) oder von Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c oder Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen nach Absatz 1d dürfen insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt.“
Eine Einbahnstraße ist eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne des oben zitierten § 45 (9). Für die meisten Einbahnregelungen des Radverkehrs sind die oben aufgeführten Voraussetzungen – besondere Gefahrenlage – nicht gegeben, so dass schon aufgrund der gesetzlichen Vorgaben hier gehandelt werden muss.
In den einschlägigen Regelwerken der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen werden zum Radverkehr in Bereichen des Fußgängerverkehrs Empfehlungen formuliert. In der ERA 10 (Empfehlungen für Radverkehrsanlagen 2010) heißt es dazu:
„Die Praxis zeigt, dass Radverkehr in Fußgängerbereichen in sehr unterschiedlichen Situationen verträglich ist.“
Weiter heißt es in der ERA: Grundsätzlich sollte die Zulassung des Radverkehrs in Fußgängerbereichen die Ausnahme darstellen und nur dann in Betracht kommen, wenn dort wichtige Ziele des Radverkehrs liegen oder eine Umfahrung der Bereiche ein Sicherheitsrisiko darstellt oder stark umwegig ist. Radwege oder Markierungen in Fußgängerbereichen sind auszuschließen. Eine bauliche Anlage einer Fahrgasse für den Radverkehr ist dann problematisch, wenn sie einen Vorrang gegenüber dem Fußgängerverkehr suggeriert.
Die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften lassen zur Erprobung geplanter verkehrsregelnder Maßnahmen Anordnungen zur Erleichterung des Radverkehrs zu, wenn die Eignung, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit und damit die Voraussetzungen für eine endgültige Regelung noch nicht abschließend feststehen. Die versuchsweisen Maßnahmen müssen notwendig und geeignet sein, das Ermittlungsziel zu erreichen, nämlich Gewissheit über die Voraussetzungen einen abschließenden Dauerlösung zu schaffen. Der Maßnahmenzeitraum darf in der Regel ein Jahr nicht überschreiten.
V. Varianten und Abwägung für das weitere Vorgehen
Eine erweiterte oder gar umfassende Freigabe des Radverkehrs in der Altstadt wird von verschiedenen Personengruppen und Interessensvertretern kritisch gesehen. Die verstärkte Förderung des Radverkehrs kann zwar grundsätzlich als gesamtgesellschaftlicher Konsens unterstellt werden, es sind jedoch immer auch die Belange aller relevanten Bevölkerungsgruppen in die Abwägung einzubeziehen. Folgende Belange sind hier für die Abwägung insbesondere von Bedeutung:
Ältere Menschen und Behinderte Einzelhandel Familien mit Kindern Busverkehr Tourismus Anwohner- und Lieferverkehr
Es gilt also, eine für alle relevanten Gruppen und Belange verträgliche Lösung zu finden, die gleichzeitig die gewünschten Vorteile für den Radverkehr mit sich bringt. Hierzu hat die Verwaltung drei grundsätzliche Varianten geprüft:
Variante 1 – zeitlich begrenzte Freigabe in Fußgängerzonen
In verschiedenen Städten Deutschlands ist das Radfahren in Fußgängerzonen nur zu bestimmten Zeiten zugelassen. In der Regel ist der Radverkehr nur außerhalb der (Haupt-) Geschäftszeiten erlaubt.
Vorteile:
+ Wird diese Regelung flächendeckend in allen bestehenden Fußgängerzonen angewandt, dann ist sie leicht verständlich, vermittel- und kontrollierbar.
+ Aus Sicht der Fußgänger hätte die Regelung den Vorteil, dass Radfahren in der Altstadt zu den (Haupt-)Geschäftszeiten untersagt wäre. Konflikte zwischen Fußgängern und Radlern könnten so minimiert werden.
Nachteile:
- Für die Radfahrer würde diese Regelung eine Verschlechterung gegenüber der heutigen Situation darstellen. Die Platzfolge, die heute rund um die Uhr befahrbar ist, wäre künftig zu den für den Radverkehr wichtigsten Stunden des Tages tabu.
- Radfahrer sind zu einem großen Teil auch Kunden der Altstadtgeschäfte. Lange Wege zwischen Abstellanlagen und den Geschäften und Dienstleistungsbetrieben würden viele Radler abschrecken.
- Betroffen von der Regelung wären insbesondere Schüler nach Schulschluss und Berufstätige in den Nachmittags-/Abendstunden. - Die Netzstruktur der Regensburger Fußgängerzonen ist im Vergleich zu anderen Städten untypisch, weil es keine stark ausgeprägte Konzentration der Handelsflächen auf wenige Abschnitte mit besonders hoher Fußgängerfrequenz gibt. Dies macht jede differenzierte Regelung für Passanten und Radler schwer verständlich und führt zu Missverständnissen, ob man sich gerade in einer „echten“ Fußgängerzone befindet oder nicht. Fazit:
Auch und gerade eine zeitliche Beschränkung muss überwacht werden. Die Regelungen für den Radverkehr würden hinter denen für den Lieferverkehr zurückbleiben. Diese Lösung sollte nicht weiter verfolgt werden.
Variante 2 – umfassende Freigabe aller Straßen, Gassen und Plätze
Das Radeln ist bereits in rund 80 % der Straßen und Gassen zugelassen. Die Bereiche in denen das Radeln nicht zugelassen ist, betreffen damit etwa nur ein Fünftel der Wege. Insofern gehören Radler in der Altstadt in den meisten Bereichen schon seit Jahren zum Alltagsgeschehen. Selbst in engen Gassen mit hohem Fußgängeraufkommen sind keine Unfallauffälligkeiten festzustellen (Brückstraße, Goliathstraße).
Durch Zusatzzeichen könnte das Radeln in den Fußgängerbereichen freigegeben werden. Ebenso könnten die meisten Einbahnstraßen in der Gegenrichtung freigegeben werden. Lediglich an einzelnen Stellen sollte aus Verkehrssicherheitsgründen – fehlende Sichtbeziehungen, keine Ausweichmöglichkeiten – zunächst davon abgesehen werden.
Zusätzlich sollte auch der Alleengürtel freigegeben werden. Die Erfahrungen mit der Freigabe in der Ostenallee sind positiv. Für viele Radler entsteht so eine direkte Verbindung, z. B. zum Hauptbahnhof. Dies könnte zur Entlastung der Altstadt vom Radverkehr beitragen.
Vorteile:
+ Die Regelung ist klar verständlich, alle Verkehrsteilnehmer können sich darauf einstellen, dass das Radeln quasi überall zugelassen ist.
+ Es entsteht für Radler ein flächendeckendes Netz, alle Ziele wären ohne Umwege erreichbar.
+ Kontrollen könnten sich auf das Verhalten der Verkehrsteilnehmer (gegenseitige Rücksichtnahme) konzentrieren.
Nachteile:
- Radler dürften auch die Bereiche befahren, die entweder eine sehr hohe Fußgängerfrequenz haben und/oder sehr beengt sind. Hier sind Konflikte denkbar.
- Schwächere Verkehrsteilnehmer hätten ggf. das Nachsehen, da sich nicht alle Radfahrer in jeder Verkehrssituation ausreichend rücksichtsvoll verhalten.
- Wenn sämtliche Fußgängerzonen zukünftig auch von Radlern befahren werden dürfen, kann es in den besonders frequentierten Geschäftslagen zu Konflikten kommen.
- Nicht alle Einbahnstraßen sind dazu geeignet, dass Radler diese in Gegenrichtung befahren können. Hier müssten wieder spezielle Regelungen gefunden werden.
Fazit:
Eine umfassende Freigabe der Fußgängerzonen für Radler stellt aus Sicht der Radler einen großen Vorteil dar. In Kombination mit einem weitgehenden Wegfall der Einbahnregelungen wären alle Ziele ohne Umwege erreichbar. In allen Altstadtbereichen müssen alle Verkehrsteilnehmer (Kfz, Radler, Fußgänger, Bus) aufeinander Rücksicht nehmen, so dass auch die Belange der Fußgänger weitgehend gewährleistet werden.
Die Freigabe des Radelns wird in den Fußgängerzonen eine höhere Verkehrsdichte zur Folge haben. Die Geschwindigkeiten der Radler sind zumeist höher als die der Fußgänger, so dass Konflikte nicht auszuschließen sind. Fußgänger könnten sich beim ungestörten Einkaufsbummel belästigt fühlen. Gerade ältere Menschen und Familien mit kleinen Kindern könnten sich in den bislang noch weitgehend geschützten Bereichen zukünftig subjektiv gefährdet fühlen.
Verstärkte Kontrollen und eine breit angelegte Öffentlichkeitskampagne für gegenseitige Toleranz und Rücksichtnahme können den möglichen Konflikten entgegenwirken.
Variante 3 – Weiterentwicklung der aktuellen Regelungen
Das bisherige Prinzip der Altstadterschließung bliebe erhalten. Es gäbe weiterhin – wenn auch weniger – Bereiche, die ausschließlich den Fußgängern vorbehalten blieben (abgesehen vom Lieferverkehr). Das Radeln wäre grundsätzlich wie bisher nur in den Wohnverkehrsstraßen und wenigen Fußgängerzonen erlaubt. Vorteile für Radler brächte v. a. die Öffnung von Einbahnstraßen in Gegenrichtung.
Vorteile:
+ Das bekannte System bleibt zunächst erhalten. In vielen Straßen und Gassen sind keine Änderungen erforderlich.
+ Es können für Radler einzelne neue Verbindungen geschaffen werden.
+ Aus Sicht der Fußgänger bleiben reine Fußgängerzonen erhalten, so dass in wichtigen Bereichen ein ungestörtes Einkaufserlebnis weiterhin möglich ist.
Nachteile:
- Es gibt auch zukünftig Flächen, in den Radeln nicht erlaubt ist. Deswegen wird es auch weiterhin Radler geben, die gegen diese Regelungen verstoßen werden. Es kann allerdings davon ausgegangen werden, dass die Zahl nicht ansteigen wird, da es adäquate Alternativen geben wird.
- Das System ist weiterhin nicht selbsterklärend. Nur anhand der Beschilderung und aktueller Karten können die Nutzer erkennen, wo Radeln erlaubt ist und wo nicht.
- Ein Teil der Fußgängerzonen ist zukünftig nicht mehr allein der Nutzung durch Fußgänger vorbehalten. Hier können Konflikte zwischen Radlern und Fußgängern zunehmen.
Fazit:
Aus Sicht der Nutzer wäre es weiterhin nur schwer erkennbar und nachvollziehbar, warum in bestimmten Bereichen das Radeln erlaubt und in anderen Bereichen verboten ist. Dies führt weiterhin zu Konflikten durch beabsichtigte oder versehentliche Regelverstöße.
VI. Empfehlung:
In der Praxis der vergangenen Jahre hat sich gezeigt, dass das Regensburger Modell der Wohnverkehrsstraßen die Multimodalität und -funktionalität der Altstadt gestärkt hat:
Es hat sich gezeigt, dass die Nichtzulassung des Radverkehrs in nahezu allen Bereichen nicht bedarfsgerecht ist und wenig Akzeptanz findet. Dennoch sind keine unverhältnismäßigen Konflikte festzustellen. Das Routennetz weist für Radler an verschiedenen Stellen wesentliche Lücken auf, so dass Radler, die sich nicht regelwidrig verhalten wollen, zu Umwegen gezwungen werden.
Der Radverkehr ist ein essentieller Baustein des Alltagsverkehrs. Der Radverkehr soll gemeinsam mit dem ÖPNV in den nächsten Jahren verstärkt gefördert werden. Regensburg bietet dafür die optimalen Voraussetzungen. Die Öffnung der Altstadt für das Radeln ist daher auch ein klares Signal für die Stärkung des Umweltverbunds und der Nahmobilität.
Die Verwaltung empfiehlt, obwohl Konflikte zwischen Radlern und Fußgängern nicht auszuschließen sind, die Variante 2 versuchsweise für 12 Monate ab 01. April 2015 umzusetzen. Damit die möglichen Konflikte auf ein Minimum begrenzt werden, soll die Freigabe durch eine Öffentlichkeitskampagne und verstärkte Kontrollen begleitet werden.
Um die Altstadt vom Radfahrer-Durchgangsverkehr zu entlasten, sollte zudem der Alleengürtel in Gänze für Radler freigegeben werden. Ausgenommen von dieser Regelung sind weiterhin der Stadtpark, der Dörnbergpark, der Villapark sowie der Herzogspark.
VII. Öffentlichkeitsarbeit
Die Ausdehnung der Radlbereiche in der Altstadt wird eine Vielzahl von Menschen tangieren – positiv wie negativ. In den vergangenen Monaten haben sich bereits Menschen und Gruppen direkt oder über die Medien zu den Plänen geäußert, oft ablehnend. In Gesprächen mit den Menschen wird jedoch schnell deutlich, dass vielfach Informationsdefizite Grundlage für die ablehnende Haltung sind. Daher ist es umso wichtiger, die Öffentlichkeit intensiv zu beteiligen und über die Umsetzung zu informieren.
Die Verwaltung erarbeitet daher gemeinsam mit externen Experten ein Konzept für eine Öffentlichkeitskampagne. Dieses Konzept soll sowohl kurz- als auch langfristig angelegt sein und modulartig auf andere Themenfelder im Alltagsverkehr übertragbar und anwendbar sein. Im Fokus steht dabei die Aufklärung und Sensibilisierung sowie die Förderung eines verträglichen Miteinanders durch gegenseitige Rücksichtnahme.
In der Ausschusssitzung werden die Leitidee, der Claim („Slogan“), das Logo und Handlungsbausteine der Kampagne vorgestellt. Die Kampagne wird einen frech-ironischen, witzigen und offensiven Charakter haben und nicht belehrend sein.
Die Vorbereitungen für die Kampagne sollen im Winter durchgeführt werden, damit mit Beginn des Frühjahrs die Maßnahmen starten können.
VIII. Überwachung
Da die gemeinschaftliche Nutzung der Verkehrsflächen in der Altstadt durch Fußgänger und Radler nur dann konfliktarm ist, wenn sich alle an die bestehenden Regeln halten, soll durch geeignete Maßnahmen der Verwaltung sichergestellt werden, dass diese Regeln – mindestens während der Testphase – besonders engmaschig überwacht werden. Dabei sollen insbesondere die Geschwindigkeiten der Radfahrer und Kfz sowie die gegenseitige Rücksichtnahme (§ 1 der Straßenverkehrsordnung) betrachtet werden.
Der Ausschuss beschließt:
Der Ausschuss beauftragt die Verwaltung, auf Basis der Variante 2 sowie der Anlage 2 und der Tabelle in Anlage 3 ab 01. April 2015 eine einjährige Testphase durchzuführen. Die Testphase ist mit einer breit angelegten, intensiven Öffentlichkeitsarbeit zu gegenseitiger Rücksichtnahme und Toleranz im Alltagsverkehr zu begleiten.
Die Testphase ist außerdem durch wirksame, engmaschige Kontrollen aller beteiligter Verkehrsteilnehmer zu begleiten.
Der Ausschuss wird nach Ablauf der Testphase über die Erkenntnisse informiert und um Beratung zum weiteren Vorgehen gebeten.
Anlagen:
Anlage 1 – Übersichtsplan Bestand Anlage 2 – Übersichtsplan Maßnahmen einjährige Versuchsphase Anlage 3 – Tabellen Einzelmaßnahmen einjährige Versuchsphase
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
