Vorlage - VO/16/12565/66
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Sachverhalt:
1. Anlass Vor allem in Städten mit angespannten Wohnungsmärkten gab es in der jüngeren Vergangenheit teilweise heftige Diskussionen um die Zulässigkeit von Ferienwohnungen in Wohngebieten sowie die Möglichkeiten, Ferienwohnungen wieder dem allgemeinen Wohnungsmarkt zuzuführen. Ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2013, das eine Mischung von Ferienwohnen und Dauerwohnen in einem Planungsgebiet (hier: Sondergebiet „Wochenendhausgebiet“ entsprechend § 10 Baunutzungsverordnung) als nicht konform mit der Baunutzungsverordnung wertete, führte zu einer massiven Verunsicherung von Anbietern, Gästen und Genehmigungsbehörden.
Ferienwohnungen in Regensburg werden u.a. auf dem Online-Portal der Regensburg Tourismus GmbH sowie im Übernachtungsverzeichnis angeboten. Nach einem Gespräch zwischen Vertretern von Anbietern von Ferienwohnungen und dem Oberbürgermeister folgte eine Verständigung dahingehend, dass ab 2017 als Voraussetzung für einen Eintrag in dieses Verzeichnis verbindlich eine Genehmigung zur Nutzungsänderung für die entsprechende Wohnung vorliegen muss. Aufgrund dieser Forderung seitens der Stadt Regensburg gingen beim Bauordnungsamt verstärkt Anträge zur Nutzungsänderung für Wohnungen ein, die bereits als Ferienwohnungen genutzt und angeboten wurden. Anzahl und baurechtliche Behandlung von Ferienwohnungen im Stadtgebiet Regensburg geben Anlass zu Diskussionen über die Verträglichkeit von Ferienwohnungen in Bezug auf den Wohnungsmarkt und erfordern Einschätzungen zu Wirkungen und möglichen Steuerungsmechanismen.
2. Ferienwohnungen in Deutschland Deutschland ist ein beliebtes Reiseland. Mit jährlich 436 Millionen Übernachtungen deutschlandweit wurde im März 2016 eine neue Rekordzahl veröffentlicht. Die Übernachtungen in Privatunterkünften sind hierbei nicht mit erfasst.
Die deutschen Bürgerinnen und Bürger verreisen vorzugsweise im eigenen Land. 30 Prozent aller gebuchten Reisen gehen in deutsche Urlaubsregionen. Immer beliebter werden dabei Ferienhäuser und Ferienwohnungen als Urlaubsdomizil. Die Küstenbundesländer und Bayern mit seiner Alpenregion bieten laut einer Studie1) des „Deutschen Wirtschaftswissenschaftlichen Instituts für Fremdenverkehre-Consulting GmbH“ (dwif) für den Deutschen Ferienhausverband e.V. vom Juni 2015 die meisten Ferienhäuser bzw. Ferienwohnungen an. Auch für den Städtetourismus wird diese Art der Ferienunterkunft immer beliebter. Viele Touristen wünschen sich, mitten in der Altstadt zu leben und ihr Flair 24 Stunden am Tag zu erleben. Insbesondere Reisende, die eine Stadt für mehr als einen Tag erkunden wollen, mieten eine Ferienwohnung. Zudem ist die Preisgestaltung vorrangig für Familien und kleinere Gruppen interessanter als bei der Buchung eines Hotels.
Mit der dwif- Studie aus dem vergangenen Jahr wurde erstmals untersucht, wie groß der Anteil der privat angebotenen Ferienhäuser und Ferienwohnungen ist und wie hoch die Wertschöpfung aus diesem Markt ist.
In gewerblichen meldepflichtigen Ferienimmobilien finden pro Jahr rund 32 Millionen Übernachtungen statt, in privaten Ferienimmobilien weitere 71 Millionen. Das heißt, dass der Anteil an Übernachtungen in Ferienhäusern und Ferienwohnungen ein knappes Viertel aller Übernachtungen bundesweit ausmacht und verdeutlicht den Bedarf für dieses oder ein vergleichbar günstiges Beherbergungssegment.
Das dwif errechnet in seiner Studie, dass durch die Nutzer dieser Feriendomizile deutschlandweit Bruttoumsätze von knapp 8 Milliarden Euro pro Jahr erzielt werden. Dabei sind auch die sogenannten Multiplikator- oder Abstrahleffekte eingerechnet. Ein Anteil von gut 5 Milliarden Euro ergibt sich aus Unterkunft und Verpflegung (z.B. Restaurantbesuche), weitere 1,6 Milliarden Euro werden zusätzlich vom Einzelhandel (Lebensmittel und sonstige Waren) erwirtschaftet und rund 1,3 Milliarden Euro entfallen auf den Dienstleistungssektor (Museen, Bäder, Park- und andere Nutzungsgebühren etc.).
Die Kehrseite der Medaille erleben die großen Städtetourismusmagneten wie Berlin, Hamburg oder München. Im April 2016 hat die GBI AG (Gesellschaft für Beteiligungen und Immobilienentwicklungen), die Standorte für Hotels, Boardinghäuser und Studentenwohnheime entwickelt, eine Studie2) zum privaten Ferienwohnungsmarkt in Deutschland veröffentlicht. Eruiert wurde die Zahl der Privatübernachtungen in Ferienimmobilien in 179 deutschen Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern. Berücksichtigt wurden dabei nur abgeschlossene Wohnungen, die ganzjährig angeboten werden, keine Einzelzimmer mit gemeinsamer Bad- und/ oder Küchennutzung.
Die GBI AG ermittelte auf den einschlägigen Portalen wie Airbnb und anderen insgesamt 14,5 Millionen Übernachtungen pro Jahr in insgesamt 179 betrachteten Kommunen. Für 31 Städte mit mehr als 750.000 Übernachtungen pro Jahr werden in der Studie noch spezifischere Angaben zu den Anteilen an den jeweiligen Gesamtübernachtungen gemacht.
Auf die Magneten für Städtereisen Berlin, München, Hamburg und Köln entfallen allein 10 Millionen Übernachtungen. Die Anteile an den Gesamtübernachtungen betragen 20,2 % (Berlin), 15,7 % (Hamburg), 13,6 % (München) und 10,8 % (Köln).
Für Regensburg beträgt dieser Anteil laut dieser Studie 1,2 % von 976.295 Übernachtungen im Jahr 2015, das bedeutet derzeit circa 11.700 gebuchte Übernachtungen pro Jahr in privaten Ferienimmobilien. Mit diesem sehr geringen Anteil nimmt Regensburg den viertletzten Platz auf der Liste der untersuchten Kommunen ein.
3. Situation in Regensburg Eine Erhebung des Amtes für Stadtentwicklung im Mai 2015 hatte ein Angebot von knapp 160 angebotenen Ferienwohnungen im Stadtgebiet ergeben. Diese wurden in jeweils eigenen Internetauftritten und bei der Regensburg Tourismus GmbH (RTG) angeboten. Durch die zunehmend populärer gewordenen und leicht zugänglichen Angebotsplattformen wie Airbnb, Wimdu oder 9flats sind die Vermarktungsmöglichkeiten innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums deutlich gestiegen. Im Mai 2016 hat eine Recherche des Amtes für Stadtentwicklung eine Anzahl von insgesamt 201 angebotenen Ferienwohnungen für das Stadtgebiet Regensburg ergeben. Das entspricht aktuell einem Anteil von etwa 0,2 % aller Wohneinheiten in Regensburg (Stand Juni 2016: 93.966). Doppelzählungen sind dabei nicht völlig auszuschließen, da nicht sichergestellt werden kann, wie viele Wohnungen ein Anbieter tatsächlich im Angebot hat und Nachfragen aufgrund nicht zugänglicher Kontaktdaten nicht möglich sind.
Nach Aussage der GBI- Studie sind vor allem Familien und Kleingruppen Nutzer der Vermittlungsplattformen. Diese Gruppen bleiben häufig auch über einen längeren Zeitraum in der Stadt und stellen insoweit auch die Gruppe Touristen dar, die zumindest gegenüber dem reinen Tagestourismus höhere Einnahmen generiert. Damit wird auch die Bedeutung dieses Beherbergungssegmentes für den Tourismus deutlich. Gibt es keine Ferienwohnungen, bleibt diese Besuchergruppe möglicherweise aus oder sucht nach günstigen Alternativen außerhalb des Stadtgebietes, es sei denn, sie kann mit alternativen Beherbergungsangeboten, wie Gruppenunterkünften, Boardinghäusern, Privatzimmern oder Hostels, versorgt werden. Auch für Studenten bieten Ferienwohnungen in Regensburg zu Semesterbeginn häufig eine letzte Möglichkeit, übergangsweise unterzukommen.
4. Steuerungsinstrumente 4.1 Einordnung „Ferienwohnen“ in die Baunutzungsverordnung (BauNVO) Die bisherigen Regelungen in der Baugesetzgebung für das Nebeneinander von „Ferienwohnen“ und Dauerwohnen haben zu sehr unterschiedlichen Einzelurteilen und insbesondere in den Kommunen der Küstenbundesländer zu großen Verunsicherungen und sehr verschiedenen Handhabungen bezüglich der Zulässigkeit und der Genehmigungspraxis von Feriendomizilen in Wohngebieten geführt.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) kommt in seinem Beschluss vom 4.09.2013 (14 ZB 13.6) zu der Auffassung, dass eine klare Grenze zwischen Wohnnutzung und Ferienwohnungsnutzung besteht. Dem Begriff „Wohnen“ als „…Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens ‚in den eigenen vier Wänden‘, die auf eine gewisse Dauer angelegt ist…“ steht das „Ferienwohnen“ gegenüber, das „…Erwerbs-, Übernachtungs- und temporären Erholungszwecken dient.“ Bei dem sogenannten „Ferienwohnen“ fehle die auf Dauer angelegte Bindung an die genutzte Wohnung. Zudem führt der VGH aus, dass das Bauplanungsrecht der Baunutzungsverordnung (BauNVO) eine klare Unterscheidung zu den Begriffen Wohnhäuser und Ferienhäuser (analog Ferienwohnungen) trifft. In den in den §§ 2, 3, 4, 4 a, 5 und 6 BauNVO beschriebenen Gebieten sind Wohngebäude zulässig, § 10 BauNVO spricht explizit von Ferienhäusern, die nur in einem entsprechenden Sondergebiet, das der Erholung dient, zulässig wären. Aus dieser Unterscheidung heraus zieht das VGH den Schluss, „…Nichtgenehmigtes Ferienwohnen kann daher ebenso wie die Überlassung von Wohnungen an Geschäftsreisende baurechtlich durch eine Nutzungsuntersagung unterbunden werden; einer Zweckentfremdungssatzung bedarf es hierzu nicht; auf sie käme es nur an, wenn baurechtlich sowohl Wohnen als auch eine andersartige Nutzung zulässig wäre.“
Andere Urteile sehen in Ferienwohnungen durchaus eine andersartige Nutzungsart, nach überwiegender Einschätzung ein „nicht störendes Gewerbe“ oder einen „Beherbergungsbetrieb“. Diese Nutzungen sind in den meisten Baugebietstypen nach der BauNVO zumindest ausnahmsweise zulässig. Teilweise wird in „Ferienwohnen“ sogar eine eindeutige Wohnnutzung gesehen.
Die unterschiedlichen Einschätzungen zur planungsrechtlichen Einordnung von „Ferienwohnen“ waren im Mai 2015 Anlass für eine kleine Anfrage an den Bundestag mit dem Tenor, die Gesetzeslage zur baurechtlichen Zulässigkeit von Ferienwohnungen in Wohngebieten nach den §§ 2 bis 7 der BauNVO zu klären und die BauNVO ggf. entsprechend zu ändern. Aus Sicht der Gesetzgebung gibt es zwei Möglichkeiten, die BauNVO anzupassen:
Eine Aussprache zu diesem Thema fand am 7. Juli 2016 im Bundestag statt, eine Entscheidung in dem unter 2. beschriebenen Sinne wird zum Ende des ersten Quartals des Jahres 2017 erwartet.
In Regensburg stellt sich die Situation wie folgt dar: Seit Herbst 2015 verlangt die RTG von Besitzern von Ferienwohnungen und ähnlichen Einrichtungen wie Boardinghäusern, die auf der Anbieterliste der RTG erscheinen möchten, dass eine einschlägige Genehmigung zur Nutzungsänderung für die Wohnung vorliegt. 2016 wird als Übergangsfrist betrachtet, ab 2017 erscheinen nur noch solche Anbieter, die eine Nutzungsänderung genehmigt bekommen haben.
Bis zum September 2016 sind Anträge zur Nutzungsänderung für insgesamt 55 Wohnungen beim Bauordnungsamt eingegangen, für 39 Wohnungen wurden Genehmigungen bisher erteilt. Bei 26 Wohnungen handelt es sich um Neuanträge, also Wohnungen, die bisher nicht bei der RTG gelistet waren. Für die 2016 insgesamt bei der RTG gemeldeten 66 Wohnungen haben bis September 2016 zehn Eigentümer eine Genehmigung zur Nutzungsänderung erhalten.
Einschränkend muss jedoch erwähnt werden, dass sich anhand der Vielzahl internationaler Online-Portale ausreichend Möglichkeiten finden lassen, eine Ferienwohnung zu bewerben und diese auch zu vermieten. Die Pflicht zur Vorlage einer Nutzungsänderung gilt hier zunächst nur für Marketingangebote der Regensburg Tourismus GmbH (Bsp. Printprospekt, www.regensburg.de/tourismus). Anbieter, die auf Werbung oder ein Vermittlungsportal verzichten, könnten sich dieser Forderung entziehen, ohne dass dies sofort feststellbar wäre.
4.2 Zweckentfremdungssatzung Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Gemeinden mit Wohnraummangel), können Maßnahmen nach dem Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG) in Form einer Zweckentfremdungssatzung treffen, soweit sie diesem Wohnraummangel nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen können.
Eine Zweckentfremdung liegt insbesondere dann vor, wenn Wohnraum
Da die Satzung die Grundrechte auf Eigentum sowie auf die Unverletzlichkeit der Wohnung einschränken würde, ist vor dem Erlass ein besonders strenger Maßstab für die Prüfung der Notwendigkeit anzulegen.
Die zentrale Voraussetzung für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung ist der Mangel an „ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen“, dem „nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit“ begegnet werden kann (Art. 1 ZwEWG). Für Regensburg, mit einer der höchsten Fertigstellungsraten von Wohnungen pro Einwohner im Bundesgebiet, lässt sich rein rechnerisch kein eklatanter Mangel belegen. Im März 2015 betrug die Zahl der Haushalte 88.251 bei 157.340 Einwohnern. Diesem Wert stand ein Angebot von rund 92.700 Wohneinheiten gegenüber, so dass selbst bei Zugrundelegung einer Leerstandsquote von 3 Prozent, die für einen funktionierenden Wohnungsmarkt notwendig ist, zumindest quantitativ kein größerer Mangel an Wohnraum festzustellen ist, allerdings dennoch ein Mangel an preiswerten Wohnungen.
In absehbarer Zeit werden auch die Beschlüsse des Stadtrates für einen höheren Anteil an öffentlich geförderten Wohnungen in neuen Baugebieten dazu führen, dass der in der Vergangenheit zu beobachtende Trend eines Rückgangs von Sozialwohnungen gestoppt wird bzw. dass sogar wieder mehr neue öffentlich geförderte Wohnungen errichtet werden als aus der Bindung fallen.
5. Fazit Feriendomizile sind für eine auch auf Tourismus ausgerichtete Gemeinde ein gefragtes und wichtiges Beherbergungssegment. Es kann neben anderen Beherbergungsbetrieben existieren, weil die Nutzer erfahrungsgemäß andere sind als die von Hotels oder Pensionen.
Die rechtliche Hürde zum Erlass einer Zweckentfremdungssatzung ist sehr hoch, da das schutzwürdige, private Interesse am Eigentum regelmäßig sehr hoch bewertet wird. Unter den derzeitigen Rahmenbedingungen (0,2%-Anteil der Ferienwohnungen an den Gesamtwohneinheiten) wäre von einer Zweckentfremdungssatzung zudem nur ein sehr geringer, einmaliger Entlastungseffekt für den Wohnungsmarkt zu erwarten.
Aus diesem Grund ist die Verwaltung der Auffassung, dass bei dem derzeit sehr geringen Anteil an Ferienwohnungen an der Anzahl der Gesamtwohneinheiten und der in absehbarer Zeit zu erwartenden Zunahme an öffentlich geförderten Wohnungen eine Zweckentfremdungssatzung zur Verhinderung von Ferienwohnungen nicht rechtssicher zu erlassen und juristisch angreifbar wäre.
Abzuwarten bleiben die Entscheidung des Bundes zur Änderung der BauNVO, nach der künftig Rechtssicherheit zur Beurteilung der Zulässigkeit von Ferienwohnungen gegeben sein wird, und die Novelle des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG), das bis zum 30.06.2017 befristet ist. __________________________________________________________________________
Quellen: 1) Studie „Der Ferienhausmarkt in Deutschland – Volumen und ökonomische Bedeutung“ der dwif (Deutsches Wirtschaftswissenschaftliches Institut für Fremdenverkehre)- Consulting GmbH für den Deutschen Ferienhausverband e.V.; Juni 2015
2)Studie zu Übernachtungen in Privatunterkünften, GBI AG (Gesellschaft für Beteiligungen und Immobilienentwicklungen) Der Ausschuss beschließt:
Anlagen:
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
