Vorlage - VO/19/15223/16  

Sachverhalt:

1.Berichterstattung und Berichtszeitraum

Der Stadtrat hat mit Beschluss vom 28.11.2017 die Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption bei der Stadt Regensburg (Korruptionsbekämpfungs­richtlinie) fortgeschrieben und dabei festgelegt, dass der/die Antikorruptionsbeauftragte dem Stadtrat einmal jährlich berichtet (Drucksache Nr. VO/17/13786/16). Der letzte Bericht erfolgte am 22.02.2018 (Drucksache Nr. VO/18/14018/16).

Der vorliegende Bericht erstreckt sich über den Zeitraum vom 01.01. bis 31.12.2018. Es ist beabsichtigt, auch künftig jeweils im ersten Quartal des Folgejahres über das Vorjahr zu berichten, da durch diesen Berichtszeitpunkt der zeitliche Zusammenhang zum Ablauf der Amtszeit des Stadtrates gewahrt bleibt. Der Bericht im Jahr 2020 wird deshalb neben dem Jahresbericht 2019 auch eine Gesamtschau enthalten.

Zum Antikorruptionsbeauftragten ist seit 01.05.2015 der Leiter des Amtes für Organisation und Personalentwicklung, Herr Verwaltungsdirektor Thomas Fischer bestellt (Beschluss des Stadtrates vom 30.04.2015, Drucksache Nr. VO/15/10888/16). Die Bestellung endet mit Ablauf der Amtszeit des Stadtrates, also mit Ablauf des 30.04.2020. Danach führt der Antikorruptionsbeauftragte die Aufgabe bis zur Neubestellung oder Bestellung eines neuen / einer neuen Antikorruptionsbeauftragten durch den neu konstituierten Stadtrat weiter.

Für die Aufgabenwahrnehmung als Antikorruptionsbeauftragter stand bisher ein dauerhaft verfügbarer Zeitanteil von rund 5 % bei der Stelle der Amtsleitung des Amtes für Organisation und Personalentwicklung zur Verfügung. Im Stellenplan zum Nachtragshaushalt 2018 wurde bedarfsgerecht zusätzlich ein Stellenanteil für Sachbearbeitung im Umfang eines halben Vollzeitäquivalents geschaffen, der erstmals voraussichtlich ab 01.04.2019 besetzt sein wird.

2.Informationen zur globalen Korruptionslage

2.1Korruptionswahrnehmungsindex

Transparency International veröffentlicht jährlich den Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perceptions Index, CPI). Dieser Index misst die in Wirtschaft, Politik und Verwaltung wahrgenommene Korruption auf der Grundlage verschiedener Expertenbefragungen. Für den CPI 2017 wurden 180 Länder untersucht. Auf einer Skala von 0 (hohes Maß an wahrgenommener Korruption) bis 100 (keine wahrgenommene Korruption) erreicht die Bundesrepublik Deutschland wie bereits im Vorjahr 81 Punkte. Im Ranking verschlechtert sie sich damit von Rang 10 (CPI 2016) auf Rang 12.

Auf Platz 1 liegt Neuseeland mit 89 Punkten. Der Spitzenreiter des Vorjahres, Dänemark, erreicht mit 88 Punkten (gegenüber 90 Punkten im Vorjahr) nur noch den zweiten Rang.

Unter den Staaten der Europäischen Union liegt die Bundesrepublik Deutschland hinter Dänemark, Finnland, Schweden, den Niederlanden, Luxemburg und Großbritannien auf dem siebten Platz (fünfter Platz im Vorjahr).

2.2Bundeslagebild Korruption

Das Bundeskriminalamt veröffentlicht regelmäßig das Bundeslagebild Korruption. Es enthält in gestraffter Form die aktuellen Erkenntnisse zu Lage und Entwicklung im Bereich der Korruption.

Im Jahr 2017 wurden bundesweit insgesamt 4.894 Korruptionsstraftaten polizeilich registriert, was gegenüber dem Vorjahr einen Rückgang um 25% bedeutet.

Im Wesentlichen werden folgende Straftaten als Korruptionsstraftaten betrachtet:

§ 108 b StGB –Wählerbestechung

§ 108 e StGB –Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern

§ 299 StGB –Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr

§ 299 a StGB –Bestechlichkeit im Gesundheitswesen

§ 299 b StGB –Bestechung im Gesundheitswesen

§ 300 StGB –Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung im Gesundheitswesen

§ 331 StGB –Vorteilsannahme

§ 332 StGB –Bestechlichkeit

§ 333 StGB –Vorteilsgewährung

§ 334 StGB –Bestechung

§ 335 StGB –Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung

Ermittelt wurde insgesamt gegen 2.939 Tatverdächtigte, davon gegen 1.514 als sog. „Geber“, d. h. Vorteilsgewährende bzw. Bestechende, und gegen 1.425 als sog. „Nehmer“, d. h. Vorteilsnehmer bzw. Bestochene. 73% der Nehmer waren Amtsträger i. S. v. § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB, also Beamtinnen/Beamte, Richterinnen/Richter, Personen, die in einem sonstigen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen oder sonst dazu bestellt sind, bei einer Behörde oder einer sonstigen Stelle Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass bestimmte Korruptionsdelikte – namentlich die §§ 331, 332 und 335 StGB – als Sonderdelikte tatbestandsmäßig ausschließlich auf Amtsträger beschränkt sind.

Bevorzugter Zielbereich von Gebern ist mit 63% der Fälle die allgemeine öffentliche Verwaltung.

Die Erlangung von Aufträgen ist mit 63,8% der Fälle die häufigste Art der Vorteile auf Geberseite. Danach folgen die Erlangung von behördlichen Genehmigungen mit 13,7% und die sonstiger Wettbewerbsvorteile mit 6,0%. Auffällig ist, dass im Vorjahr die Erlangung behördlicher Genehmigungen mit 37,9% und die Erlangung von Aufträgen mit 33,0% noch nahezu gleichauf waren.

Auf der Nehmerseite ist Bargeld mit 69,8% die häufigste Art der Vorteile. Es folgen sonstige monetäre Vorteile mit 6,8% und Sachzuwendungen mit 6,5%. Die Teilnahme an Veranstaltungen (2,0%) sowie Bewirtung/Feiern (1,6%), die im Vorjahr zusammen noch fast ein Viertel der Vorteile ausmachten, sind deutlich zurückgegangen. Dafür fällt die starke Zunahme bei Bargeld auf (im Vorjahr noch 35,5%).

In einem großen Teil der Fälle (31,4%) ergaben sich Anhaltspunkte für Korruptionsstraftaten im Zusammenhang mit anderweitig geführten Ermittlungsverfahren. Hinweise waren in 31,5% der Fälle der Verfahrensursprung (Hinweisgeber 13,9% und anonyme Hinweise 17,4%). Bei anonymen Hinweisen ist gegenüber dem Vorjahr ein deutlicher Anstieg zu verzeichnen (Vorjahr: 8,7%). Hervorzuheben ist ferner, dass im Jahr 2017 der Anteil der Verfahrensursprünge, die auf nicht tatbereite Nehmer zurückzuführen waren, auf 7,0% angestiegen sind (Vorjahr: 1,4%).

3.Tätigkeitsbericht

3.1Die besondere Situation des Jahres 2018

Am 26.07.2017 hatte die Staatsanwaltschaft Regensburg Anklage gegen den suspendierten Oberbürgermeister, einen Unternehmer aus der Wohnungsbaubranche und dessen ehemaligen Angestellten sowie gegen den ehemaligen Fraktionsvorsitzenden der SPD-Stadtratsfraktion erhoben.

In einer Pressemitteilung vom 01.03.2018 führte das Landgericht Regensburg dazu folgendes aus: „Mit Beschluss vom 01.03.2018 gelangte die Wirtschaftsstrafkammer aufgrund einer vorläufigen Tatbewertung zu der Einschätzung, dass ein für die Eröffnung des Hauptverfahrens hinreichender Verdacht lediglich im Hinblick auf die Straftatbestände der Vorteilsannahme bzw. Vorteilsgewährung und das Verstoßes gegen das Parteiengesetz vorliegt. Die Anklagevorwürfe der Bestechlichkeit bzw. Bestechung sowie der wettbewerbsbeschränkenden Absprachen bei Ausschreibungen erachtete die Kammer dagegen als zumindest derzeit nicht haltbar.“

Diese Einschätzung des Landgerichts ist für die Stadtverwaltung von großer Bedeutung, da bei Vorteilsannahme (§ 331 StGB) im Gegensatz zur Bestechlichkeit (§ 332 StGB) keine pflichtwidrige Diensthandlung des Oberbürgermeisters im Raum steht. Gleichwohl hat die Landesanwaltschaft die vorläufige Dienstenthebung des Oberbürgermeisters aufrechterhalten. Die Hauptverhandlung vor dem Landgericht hat am 24.09.2018 begonnen, ihr Ausgang bleibt abzuwarten.

Gegen einen weiteren beschuldigten Unternehmer aus der Immobilienbranche hat das Amtsgericht Regensburg am 28.02.2018 Strafbefehl wegen Vorteilsgewährung in zwei Fällen und Bestechung des Oberbürgermeisters erlassen. Mit Pressemitteilung vom 21.03.2018 haben die Anwälte des Unternehmers folgendes verlautbart: „Die Verteidigung von Herrn […] hält die rechtliche Wertung des Strafbefehls, insbesondere den Vorwurf der Bestechung für falsch – angesichts der erheblichen persönlichen Belastungen und Umstände einer Hauptverhandlung und im Interesse gerade auch seines Unternehmens haben wir Herrn […] gleichwohl geraten, den Strafbefehl zu akzeptieren.“ Laut Pressemitteilung vom 17.10.2018 hat die Staatsanwaltschaft Regensburg im Zusammenhang damit gegen den Oberbürgermeister wegen Vorteilsannahme und Bestechlichkeit Anklage zum Landgericht Regensburg erhoben. Ein Beschluss bezüglich Eröffnung des Hauptverfahrens liegt noch nicht vor.

Ermittelt wird – soweit bekannt - außerdem gegen Oberbürgermeister a. D. Schaidinger, zwei Mitglieder der CSU-Stadtratsfraktion und gegen weitere verwaltungsexterne Personen.

Der Antikorruptionsbeauftragte ist keine verwaltungsinterne Ermittlungs- oder Aufsichtsbehörde. Er hat Hinweise auf Korruptionsverdacht entgegenzunehmen und auf Plausibilität zu prüfen. Gleiches gilt für den Ombudsmann. Weder beim Antikorruptionsbeauftragten direkt noch über den Ombudsmann zugegangen lagen oder liegen Hinweise vor, die in Zusammenhang mit den Sachverhalten stehen, die – soweit bekannt - Gegenstand der laufenden Hauptverhandlung, der neuen Anklage oder weiterer Ermittlungen in der sog. „Spendenaffäre“ sind.

3.2Arbeitsgruppe Antikorruption

Die Arbeitsgruppe Antikorruption unter dem Vorsitz des Personal- und Verwaltungsreferenten wird nach Nr. 3.3 der Korruptionsbekämpfungsrichtlinien mindestens einmal jährlich einberufen.

Bei der Sitzung am 24.10.2018 wurden folgende Tagesordnungspunkte behandelt:

-Bericht des Ombudsmanns und des Antikorruptionsbeauftragten

-Risikoanalyse und Priorisierung von Schwachstellenanalysen

-Umgang mit Belegschaftsrabatten

-Ehrenkodex des Stadtrates

3.3Hinweislage

Beim Antikorruptionsbeauftragten sind im Jahr 2018 drei Hinweise von verwaltungsexternen Hinweisgebern/-geberinnen sowie drei interne Hinweise eingegangen.

Zu den externen Hinweisen:

-Der erste Hinweis, den parallel auch der Ombudsmann erhalten hatte, war allgemeiner Natur und deshalb keiner Plausibilitätsüberprüfung zugänglich.

-Der zweite Hinweis hatte keinen erkennbaren Korruptionsbezug.

-Der dritte Hinweis beruhte lediglich auf Hörensagen und war damit keiner Plausibilitätsüberprüfung zugänglich. Gleichwohl wurden die betroffenen Geschäftsprozesse unter Präventionsgesichtspunkten in Hinblick auf strukturelle Risiken einer summarischen Betrachtung unterzogen. Sie stellten sich ausnahmslos als transparent, nachvollziehbar und sorgfältig dokumentiert dar.

Weiterführende Überprüfungen oder Maßnahmen waren deshalb weder veranlasst noch wären sie möglich gewesen. Die Hinweisgeber/innen wurden entsprechend informiert.

Zu den internen Hinweisen:

-Der erste Hinweise bezog sich auf einen möglichen Bagatellsachverhalt, der keiner weiteren Aufklärung mehr zugänglich war.

-Der zweite Hinweis bot nach der Einholung näherer Informationen zum Sachverhalt keinen Anhaltspunkt für ein weiteres Tätigwerden.

-Der dritte Hinweis ließ zunächst die Möglichkeit einer Vorteilsannahme als vorstellbar erscheinen. Jedoch erbrachte die weitere Aufklärung zwischenzeitlich, dass von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen worden war. Gleichwohl wurden die betroffenen Geschäftsprozesse unter Präventionsgesichtspunkten einer summarischen Betrachtung unterzogen und mögliche Schwachstellen abgestellt.

Über den Ombudsmann sind im Jahr 2018 keine Hinweise eingegangen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der Ombudsmann Informationen und Hinweise im Rahmen der anwaltlichen Verschwiegenheitspflicht streng vertraulich entgegen nimmt. Ob der Ombudsmann im Jahr 2018 keine Hinweise erhalten hat, oder ob er Hinweise erhalten hat, bezüglich derer er nicht von der Verschwiegenheitspflicht entbunden wurde, ist folglich nicht bekannt.

3.4Sensibilisierung der Beschäftigten

Eine wesentliche Aufgabe des Antikorruptionsbeauftragten ist es, Schulungsmaßnahmen zur Sensibilisierung der Mitarbeiter/innen zu initiieren. Neben einem inhaltlich umfassenden Schulungsangebot für Fach- und Führungskräfte zur Korruptionsprävention, das Ombudsmann und Antikorruptionsbeauftragter gemeinsam durchführen, wurde das Thema Korruptionsprävention integriert in zahlreiche andere Schulungsangebote vom Antikorruptionsbeauftragten zielgruppenorientiert vermittelt.

Im Einzelnen fanden im Jahr 2018 folgende Veranstaltungen statt, durch die insgesamt 305 Beschäftigte erreicht wurden:

Korruptionsprävention, die durchgeführte Risikoanalyse (s. Abschnitt 3.5) und der Austausch mit dem Ombudsmann waren außerdem ein rund vierstündiger Themenblock bei der Führungskräftetagung mit der Bürgermeisterin, die am 10. und 11.04.2018 stattgefunden hat.

Die Sensibilisierung für Korruptionsprävention flächendeckend und kontinuierlich mit Instrumenten des E-Learning zu unterstützen war Gegenstand eines Projektantrags, der im Frühjahr 2018 in die Arbeitsgruppe Informations- und Kommunikationstechnik eingebracht wurde. Die Realisierung des Projekts wurde für das Jahr 2019 in das IuK-Arbeitsprogramm eingeplant.

3.5Kooperation mit dem Institut für Korruptionsprävention der Hochschule Hof (Risikoanalyse)

Das Institut für Korruptionsprävention unter der Leitung von Prof. Dr. Carsten Stark hat im Jahr 2018 eine Risikoanalyse in der Stadtverwaltung durchgeführt, deren Kern eine anonyme Befragung aller Beschäftigten der Stadtverwaltung bildete. Sie fand im Zeitraum vom 08. bis 26. Januar 2018 statt. Dabei wurden anhand von stellenbezogenen, situationsbezogenen und organisatorischen Indikatoren Risiken erfasst und dargestellt. Es entstand ein sog. Gefährdungsatlas. Außerdem ließ die Befragung Rückschlüsse auf den Grad der Sensibilisierung zu. Sie fand mit vollstandardisierten Fragebögen am PC statt, Beschäftigte ohne dienstlichen E-Mail-Account hatten die Möglichkeit, gedruckte Fragebögen auszufüllen, die nacherfasst wurden. Die Teilnahme an der Befragung war freiwillig und anonym. Erhebung und Verarbeitung der Daten erfolgten unter Berücksichtigung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen ausschließlich durch das Institut für Korruptionsprävention. Rückschlüsse auf einzelnen Personen wurden nicht gezogen. Die Daten wurden gelöscht, nachdem die Datenanalyse abgeschlossen war.

Die Rücklaufquote lag bei knapp 30 Prozent und lieferte auf gesamtstädtischer Ebene belastbare Erkenntnisse. Aus Gründen der zugesicherten Anonymität oder wegen mangelnder Repräsentativität waren jedoch nicht für alle Dienststellen Einzelauswertungen möglich. Bei den Dienststellen, für die wegen mangelnder Repräsentativität keine Einzelauswertungen erfolgen konnten, waren in der Regel plausible Gründe für die zu geringe Beteiligung ersichtlich. Lediglich bei einer größeren Dienststelle ließ sich der Umstand der ausgesprochen geringen Beteiligung nicht nachvollziehbar erklären.

Die Ergebnisse der Risikoanalyse wurden bei der Führungskräftetagung (s. Abschnitt 3.4) und im Rahmen einer mehrstündigen Sitzung des Ältestenrates am 27.10.2018 durch Herrn Prof. Dr. Stark ausführlich dargestellt und erläutert.

Als wesentliche Risikofaktoren und zugleich Stellschrauben für wirksame Präventionsmaßnahmen wurden identifiziert:

-Grad des Wissens in Bezug auf Korruptionssachverhalte

-Grad der wahrgenommenen Kontrolle durch Vorgesetzte

-Grad der Zufriedenheit mit der Arbeitssituation

Schulung und Sensibilisierung erweisen sich nach den Erkenntnissen der Risikoanalyse weiterhin als zentraler Präventionsbaustein. Wie bereits dargestellt (s. Abschnitt 3.4) soll das Angebot im Jahr 2019 um leicht zugängliche Onlineschulungen erweitert werden. Auch werden verstärkt dienststellenbezogene Schulungen durchgeführt. Neu im internen Fortbildungsprogramm ist – speziell für Führungskräfte – das Thema interne Kontrollsysteme. Arbeitszufriedenheit zu erhalten und zu stärken ist ein Leitziel der Personalentwicklung, sowohl bezogen auf laufende Einzelmaßnahmen als auch in der konzeptionellen Fortentwicklung.

Für die meisten Dienststellen ist damit die aktive Beteiligung an dem, was auf gesamtstädtischer Ebene getan wird – insbesondere Schulung und Sensibilisierung – als Präventionsmaßnahme ausreichend.

Dort, wo Risikofaktoren signifikant stärker ausgeprägt sind, werden schrittweise ergänzende Maßnahmen erforderlich sein. Die betroffenen Dienststellen haben dazu bereits Handlungsempfehlungen erhalten. Häufig wird hier die Durchführung von Schwachstellenanalysen vorgeschlagen. Kern dieser Methode, die sich auf Abläufe oder Geschäftsprozesse bezieht, ist es, mit „krimineller Phantasie“ Einfallsmöglichkeiten für korruptives Handeln zu finden und wirkungsvolle Gegenmaßnahmen zu erarbeiten. Schwachstellenanalysen werden in der Regel mit externer Unterstützung durchgeführt. Die Arbeitsgruppe Antikorruption stellt hierfür einen Zeit- und Maßnahmenplan auf, der unter Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen eine Priorisierung vornimmt. Die Durchführung einer Schwachstellenanalyse ist außerdem bei der bereits erwähnten Dienststelle vorgesehen, bei der sich die zu geringe Beteiligung an der Risikoanalyse nicht nachvollziehbar aufklären ließ. Das geplante weitere Vorgehen wurde im Ältestenrat am 27.10.2018 ausführlich dargestellt und erörtert.

3.6Angestrebte Mitgliedschaft bei Transparency International (TI)

TI ist eine zivilgesellschaftliche Organisation und strebt als „Koalitionspartner gegen Korruption“ Bündnisse mit anderen Akteuren an, die sich in besonderem Maße gegen Korruption engagieren wollen. Von Kommunen, die eine korporative Mitgliedschaft anstreben, wird langfristiges und politisch einvernehmliches Engagement im Sinn dieser Ziele erwartet. Es ist deshalb nicht unüblich, dass sich der Beitritts- bzw. Aufnahmeprozess über einen längeren Zeitraum erstreckt. Beide Seiten wahren in dieser Phase Stillschweigen über Inhalte ihrer Verhandlungen.

Die Stadt Regensburg und TI befinden sich seit letztem Jahr in einem laufenden Verfahren. Der Ältestenrat ist in diesen Prozess kontinuierlich eingebunden. Fragen der angestrebten Mitgliedschaft bei TI waren Gegenstand der Sitzungen am 31.01., 26.04., 28.06. und 27.10.2018.

3.7Sonstiges

Im Rahmen der externen Öffentlichkeitsarbeit wurde in der Zeitungsbeilage „Bei uns“ (Ausgabe Mai 2018) über die Korruptionsprävention bei der Stadt Regensburg berichtet. Dabei wurden Antikorruptionsbeauftragter und Ombudsmann als Anlaufstellen vorgestellt.

Die Ergebnisse der Risikoanalyse waren Gegenstand eines ausführlichen Berichts in der Hauszeitschrift „Intern“ (Ausgabe Dezember 2018). Bereits im Juli 2018 waren die Führungskräfte durch eine „Chefinfo“ (Rundmail) hierüber informiert worden.

Den Antikorruptionsbeauftragten erreichten auch im Jahr 2018 wieder zahlreiche Einzelanfragen aus dem Kreis der Beschäftigten, bei denen es zumeist um Unsicherheiten im Umgang mit der Annahme von Belohnungen oder Geschenken ging. Die durch den Hinweis auf die bestehenden Regelungen in aller Regel leicht zu klärenden Anfragen zeugen von hoher Sensibilisierung für die Thematik.

Aufwändiger in der Bearbeitung waren zum Teil die Beratungsersuchen, die von Dienststellen und in einem Fall von Seiten der Personalvertretung an den Antikorruptionsbeauftragten gerichtet wurden. Mit einer städtischen Eigengesellschaft entwickelte sich darüber hinaus ein wertvoller fachlicher Austausch.

4.Fazit und Ausblick

Das Ergebnis der Risikoanalyse hat gezeigt, dass der oft zitierte Ausspruch von Benjamin Franklin auch für die Korruptionsprävention zutrifft: „Eine Investition in Wissen bringt immer noch die besten Zinsen.“ Nur wer weiß, welche Regeln gelten, kann sich danach richten. Und wer darüber hinaus versteht, wieso diese Regeln gelten, wird sogar in der Lage sein, in unklaren Situationen richtig zu handeln. Die fortlaufende Sensibilisierung und Schulung der Beschäftigten wird somit auch weiterhin breiten Raum einnehmen.

Korruptionsprävention ist eine Daueraufgabe, deren Handlungsfelder sich situativ verändern. Einzelmaßnahmen wie z. B. Schwachstellenanalysen können nur Impulse sein, die deshalb der gezielten Priorisierung bedürfen. Für die schrittweise Umsetzung des von der Arbeitsgruppe Antikorruption aufgestellten und fortzuschreibenden Maßnahmenplans sind bzw. werden ab dem Haushaltsjahr 2019 Ausgabemittel eingeplant. Die Abarbeitung der geplanten Schwachstellenanalysen wird - je nach erzielbarem Arbeitsfortschritt - zumindest bis ins nächste Jahr andauern. 

Der Erfolg von Korruptionsprävention liegt nicht in der Anwendung eines einzelnen Instruments, sondern im kontinuierlichen Zusammenwirken von unterschiedlichen Elementen auf kultureller, strategischer und operativer Ebene. Auch weiterhin in dieser Bandbreite zu agieren und wirkungsvoll auf aktuelle Vorkommnisse zu reagieren ist das für 2019 gesetzte Ziel.

Der Stadtrat beschließt:

Der Bericht des Antikorruptionsbeauftragten der Stadt Regensburg für das Jahr 2018 wird zur Kenntnis genommen.

Anlagen: