Vorlage - VO/19/15969/20  

Sachverhalt:

In der öffentlichen Sitzung des Ausschusses für Verwaltung, Finanzen und Beteiligungen am 20.11.2018 wurde ein Antrag der ÖDP-Stadtratsfraktion vom 06.11.2018 mit dem Beschlussvorschlag, die Verwaltung möge ein Konzept zur Einführung eines Bürgerhaushaltes erarbeiten, beraten (VO/18/14943/20).

Der Ausschuss beschloss, dass der Antrag zurückgestellt werde bis die Verwaltung weiterführende Informationen über einen Bürgerhaushalt im Ausschuss vorstelle.

Frau Bürgermeisterin Maltz-Schwarzfischer sicherte zu, dass sowohl der Antrag der ÖDP-Stadtratsfraktion (siehe Anlage 1) als auch der Änderungsantrag der Fraktion der Freien Wähler erneut aufgerufen werde.

Der Änderungs-Antrag lautete: „Die Verwaltung wird gebeten, dem Stadtrat zu

berichten

- welche Formen von Bürgerhaushalten es in welchen Ausgestaltungen gibt,

- welche Erfahrungen die betroffenen Gemeinden damit gemacht haben,

- welche Kosten damit verbunden wären und

- welche Instrumente partizipatorischer Teilhabe der Bürger/innen von Regensburg an den

kommunalen Entscheidungsprozessen es bereits gibt.“

Zum Themenkomplex „Bürgerhaushalt“ hat die Verwaltung bei zwei Dozenten der Hochschule für den öffentlichen Dienst in Bayern, Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung, Hof, Herrn Dr. Josef Ibler und Herrn Armin Thoma, M.A, eine gutachterliche Stellungnahme in Auftrag gegeben. Diese ist in Anlage 2 beigefügt.

Die wesentlichen weiterführenden Informationen werden im folgenden kurz dargestellt.

1. Formen von Bürgerhaushalten

Bei einem Bürgerhaushalt handelt es sich um ein Instrument der Bürgerpartizipation. Mit einem Bürgerhaushalt wird das Ziel verfolgt, das bürgerschaftliche Engagement zu stärken.

Unterschieden werden Vorschlags-Bürgerhaushalte und Bürgerbudgets.

Nach den Untersuchungen der Gutachter sind etwa die Hälfte der Bürgerhaushalte in

Deutschland Vorschlags-Bürgerhaushalte, bei denen die Bürgerinnen

und Bürger Vorschläge zum gesamten Haushaltsplan der Kommune abgeben können (Ausgaben, Einnahmen, Investitionen, Konsolidierung), die von der Verwaltung geprüft werden und deren Umsetzung von der politischen Vertretung entschieden wird. 

Die andere Form sind Bürgerbudgets. In deren Richtung gehe laut dem „9. Statusbericht Bürgerhaushalt in Deutschland (2014-2017)“ der Bundeszentrale für politische Bildung der aktuelle Trend. Bei einem Bürgerbudget stellt der Stadtrat den beteiligten Bürgerinnen und Bürgern einen festgelegten Betrag zur Verteilung auf Projekte und Vorhaben zur Verfügung.

Bürgerbudgets haben z.B. die Städte Ingolstadt und Schwandorf. Die Höhe des Budgets hängt letztlich auch vom Haushaltsvolumen der Kommune ab. Schwandorf stellt 100.000 Euro pro Haushaltsjahr (0,12% des Haushaltsgesamtvolumens) und damit 3,51 Euro je Bürger in Schwandorf zur Verfügung. Ingolstadt hatte 2018 mit 7,21 Euro je Bürger rund den doppelten Betrag je Bürger, wobei der Gesamtbetrag von 1 Mio. Euro mit 0,16% nur wenig mehr Anteil am Gesamthaushaltsvolumen hatte. Infolge der zu erwartenden geringen Gewerbesteuereinnahmen wurde in Ingolstadt das Finanzvolumen des Bürgerhaushaltes in den Jahren 2016 und 2017 vorübergehend auf 400.000 € reduziert. Die genannten Beträge dienen nur der Finanzierung für die vorgeschlagenen Maßnahmen. Die Kosten für den Verwaltungsaufwand kommen hinzu.

2. Erfahrungen der Gemeinden

Drei Gesichtspunkte sind hier maßgeblich: Beteiligung der Bürger, Art und Zahl der vorgeschlagenen und umgesetzten Projekte sowie die Dauerhaftigkeit von Bürgerhaushalten.

Die Gutachter befassten sich mit der Frage, ob bei Bürgerhaushalten als Instrument demokratischer Teilhabe die Resonanz der Bürgerschaft ausreichend ist.

„Bei Großstädten über 500.000 Einwohnern erreichte im Jahr 2017

die baden-württembergische Landeshauptstadt Stuttgart (ca. 600.000 Einwohner) mit 9% der Bevölkerung auch im internationalen Vergleich die meisten Beteiligten. In Köln konnten nur 0,4% der Bevölkerung erreicht werden. Bei den Städten mit 100.000 bis 500.000 Einwohnern hat Potsdam (ca. 170.000 Einwohner) mit 7% die meisten Menschen aktiviert, bei kleineren Kommunen konnten teilweise höhere Beteiligungsquoten erzielt werden. Ursächlich für die in Relation hohen Quoten in Stuttgart waren eine aktivierende Online-Plattform, ansprechende Werbung und Multiplikatoren. Potsdam war durch den Einsatz von Versammlungen, Online-Dialogen und Umfragen erfolgreich (Zitat Gutachten)

Schwandorf listet für 2019 in der Vorschlagsliste 25 Maßnahmen auf (s. Anlage 4). Für 2020 wurden am 28.09.2019 die Unterlagen an die Haushalte verteilt. Meldeschluss war am 11.10.2019. Es sollen wieder 100.000 Euro zur Verfügung gestellt werden. In Ingolstadt wurden in 2019 aus dem Bürgerbudget 102 Maßnahmen finanziert (s. Anlage 3). Wie in Schwandorf ging es auch hier um Sitzbänke, Spielmöglichkeiten und dgl. Also prinzipiell um die Themen, um die sich die Stadt Regensburg schon originär kümmert (z. B. Möblierungskonzept für die Altstadt) oder die regelmäßig an die örtlichen Vertreter des Stadtrates in den Stadtteilen herangetragen oder von diesen aufgegriffen werden (z. B. Hundekot-Beutelspender).

Deutschlandweit hatten bisher (seit 1998) 268 Kommunen einen Bürgerhaushalt eingeführt. Davon wurde in 153 Kommunen der Bürgerhaushalt in den letzten Jahren wieder eingestellt und in 13 Kommunen pausiert der Bürgerhaushalt. Lediglich 102 Kommunen (38 %) praktizieren ihn derzeit. In Bayern waren in 2018 von den über 2.000 Gemeinden nur die Städte Ingolstadt und Schwandorf sowie die Gemeinden Eching und Unterschleißheim aktiv. 2019 haben nach Kenntnis der Verwaltung Maxhütte – Haidhof, Teublitz und Neufahrn bei Freising einen Bürgerhaushalt eingeführt. Schon aus der Tatsache, dass in zwei Jahrzehnten nur 268 Kommunen im ganzen Bundesgebiet einen Bürgerhaushalt eingeführt haben, lässt sich schließen, dass die Nachfrage als eher gering einzuschätzen ist. Drei von fünf Kommunen haben den Bürgerhaushalt wieder aufgegeben, dass kann als Indiz dafür gewertet werden, dass der Nutzen des Instruments Bürgerhaushalt wohl den Aufwand dafür nicht rechtfertigt.

3. Kosten

Neben dem zur Verfügung gestellten Bürgerbudget fallen erhebliche Kosten für die verwaltungsmäßige Umsetzung an. Zunächst die direkten Kosten für das Verfahren und die Instrumente der Bürgerbeteiligung (Kosten für Informationsmaterial, Flyer, Informationsveranstaltungen, Online-Plattformen usw.). Einem Bericht des „journal-frankfurt.de“ ist beispielsweise zu entnehmen, dass die Stadt Frankfurt für die Errichtung eines Internetportals, der Auswertung und Bewertung allein 1,2 Mio. Euro in den Haushalt eingestellt hat, von denen letztlich 800.000 € abgeflossen sind. Die Beteiligung in Frankfurt liegt bei ca. 3.000 Bürgern, was einer Quote von unter 0,5% der Einwohnerzahl entspricht.

„Hauptkostenfaktor allerdings ist der Einsatz des Verwaltungspersonals, das in allen Phasen des Prozesses gefordert ist. Zum einen sind die Verfahrensabläufe und die Regeln auszuarbeiten und die Aufstellung eines Bürgerhaushalts zu kommunizieren. Dann müssen Haushaltsinformationen aufbereitet, die eingegangenen Vorschläge bewertet und fachlich im Hinblick auf ihre Realisierbarkeit geprüft werden. Die Priorisierung der eingebrachten Vorschläge ist zudem zu organisieren. Nach Einarbeitung der ausgewählten Vorschläge in den Haushalt und der Entscheidung des Stadtrates ist auch die gewünschte Transparenz durch Dokumentation der Ergebnisse und der Entscheidungsgründe zu leisten“ (Zitat Gutachten). Beispielhaft beigefügt ist der komplexe Verfahrensablauf für den Bürgerhaushalt von Berlin – Lichtenberg (s. Anlage 5).

Die Stadt Ingolstadt schätzt allein den Personalaufwand im Hauptamt insgesamt mit ca. 2/3 einer Vollzeitstelle. Das Hauptamt und die Pressestelle sind dort die Hauptakteure, da es sich beim Bürgerhaushalt in weiten Teilen um eine Bürgerbefragung und somit um Öffentlichkeitsarbeit handelt. Diese begleiten daher den Prozess der Erstellung eines Bürgerbudgets und seiner Kommunikation kontinuierlich und federführend.

Schwer bezifferbar sind die Kosten der anderen Ämter. Betroffen sind die Finanzverwaltung/ Kämmerei (v.a. wegen der haushaltsstellengenauen Einplanung sowie Verbuchung der Ausgaben im Zusammenhang mit den Projekten des Bürgerhaushalts) sowie auch die Fachämter (v.a. wegen der Beurteilung der eingereichten Vorschläge und der Begleitung der Maßnahmenumsetzung). „Infolge des getakteten Verfahrens sowie auch der quartalsweisen Rechenschaftslegung nimmt die Planung und Abwicklung des Bürgerhaushalts kontinuierlich entsprechende Personalreserven in Anspruch.“ (Zitat Gutachten). Konkrete Zahlen gibt es nicht und wurden offensichtlich auch in Ingolstadt nicht ermittelt.

Auch in Regensburg könnte ein Bürgerhaushalt mit dem vorhandenen Personal nicht umgesetzt werden. Personalmehrbedarf entsteht im federführenden Amt, bei der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, in der Kämmerei und gegebenenfalls auch in den Fachämtern, die die investiven Maßnahmenvorschläge zu prüfen und umzusetzen haben.

4. Bestehende Instrumente partizipatorischer Teilhabe der Bürger/innen von Regensburg an den kommunalen Entscheidungsprozessen.

Ein niederschwelliges Angebot ist der Kontakt per E-Mail. Bürgerinnen und Bürger können ihr Anliegen entweder gezielt an ein zuständiges Amt richten oder allgemein an die Stadtverwaltung über die Kontaktseite. 

Auf die Kontaktseite wurde in den ersten 9 Monaten des Jahres 2019 immerhin ca. 10.000 Mal zugegriffen. Wie viele E-Mails darüber hinaus gesendet werden, wird nicht ermittelt, da sie direkt an die jeweiligen Stellen weitergeleitet werden.

Gemäß Art. 56 Abs. 3 Gemeindeordnung (GO) kann sich jeder Gemeindeeinwohner mit Eingaben und Beschwerden an den Gemeinderat wenden.

Zudem können Bürgerinnen und Bürger Mitglieder des Stadtrates ansprechen. Ebenso gehen die politischen Vertreter auf die Bürger zu, z. B. bei Ortsbegehungen in den einzelnen Stadtteilen. In der Folge werden von den Fraktionen/Mitgliedern des Stadtrates Anträge gestellt.

Bürgerinnen und Bürger können Themen in Bürgerversammlungen vorbringen (Art. 18 GO). Nach § 1 der Bürgerversammlungssatzung findet für jeden Stadtbezirk mindestens einmal jährlich, auf Verlangen des Stadtrates auch öfter, eine Bürgerversammlung statt. Für benachbarte Stadtbezirke können gemeinsame Bürgerversammlungen abgehalten werden. In der Regel werden jährlich vier Bürgerversammlungen einberufen, von denen eine für das ganze Stadtgebiet abgehalten wird. Zweck der Bürgerversammlungen ist die Erörterung gemeindlicher Angelegenheiten. In Bürgerversammlungen, die nicht für das ganze Stadtgebiet abgehalten werden, sollen vor allem Angelegenheiten der Stadtbezirke oder Stadtteile erörtert werden, auf die die Bürgerversammlung beschränkt ist.

Für Bürgerbegehren/ Bürgerentscheid (Art. 18 a GO) und Bürgerantrag (Art. 18 b GO) wird die Unterstützung anderer Bürger benötigt.

Ein Bürgerbegehren muss bei der Größe Regensburgs von mindestens  5 v. H. der Einwohner unterschrieben werden. Dann kann ein Bürgerentscheid über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises durchgeführt werden. Damit die Antragsteller erfolgreich sind, benötigen sie eine Mehrheit, die mindestens  10 v. H. der Einwohner ausmacht.

Mit einem Bürgerantrag können Gemeindebürger beantragen, dass das zuständige Gemeindeorgan eine gemeindliche Angelegenheit behandelt. Ein solcher Antrag muss von mindestens 1 v.H. der Gemeindeeinwohner unterschrieben sein.

Bei wichtigen Projekten informiert die Stadt auch in Versammlungen wie zuletzt über die Pläne für die Geh- und Radwegbrücken Grieser und Holzgartensteg. Im Dialog werden die Argumente der Stadtverwaltung und der Bürger ausgetauscht. Vermehrt wird in Dialogforen die Meinung der Bürger erbeten, so beim Projekt „Stadtraum gemeinsam gestalten“ oder über die Lobbyarbeiten des Stadtjugendrings.

Daneben gibt es noch rechtlich vorgeschriebene Beteiligungsverfahren, z. B. bei der Aufstellung oder Änderung von Flächennutzung- und Bebauungsplänen (Beteiligung der Öffentlichkeit gem. § 3 Abs. 1 Satz 1, 2 BauGB; öffentliche Unterrichtung sowie Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung).

Mittelbar beteiligt werden Bürgerinnen und Bürger durch die Arbeit der bei der Stadt Regensburg eingerichteten Beiräte oder auch durch das Sporthearing:

5. Kosten – Nutzen - Abwägung

Die Stadt Regensburg veröffentlicht seit Jahren den Haushaltsplan mit Finanzplanung im Internet. Vor allem durch das Investitionsprogramm wird über die künftigen Entwicklungsziele informiert. Die Beschlüsse in den öffentlichen Sitzungen des Stadtrates und seiner Ausschüsse können ebenfalls seit Jahren im Internet eingesehen werden. Die Bürgerinnen und Bürger können sich dadurch umfassend informieren. Ihre eigenen Vorstellungen und Erwartungen können sie bereits jetzt über die genannten Kanäle der Stadt mitteilen.

Wie die Erfahrungen von Ingolstadt zeigen, ist ein erheblicher Verwaltungsaufwand für eine zusätzliche Möglichkeit der Bürgerbeteiligung, von Transparenz, bürgerschaftlichem Diskurs und Gemeinsinn notwendig. Dabei kommen Ingolstadt in der Abwicklung noch die dortigen Bezirksausschüsse zugute, über die Regensburg in den Stadtteilen nicht verfügt.

6. Zuständigkeiten

Die Federführung müsste beim Direktorialbereich 1.2 Zentrale Angelegenheiten, Koordinierung Bürgerschaftliches Engagement, oder beim Hauptamt liegen. Die Stadtkämmerei müsste die Maßnahmen haushaltstechnisch umsetzen. In Ingolstadt sind ca. 150 Haushaltsstellen betroffen. Daneben wären eine Reihe von Fachämtern zu beteiligen, die die Vorschläge aus der Bevölkerung zu bewerten und letztlich zu realisieren hätten. Der Direktorialbereich 1.3 Presse- und Öffentlichkeitsarbeit müsste den Prozeß über das gesamte Jahr begleiten. Für das Online-Beteiligungsverfahren bedarf es der Abstimmung mit dem Amt für Informations- und Kommunikationstechnik.

Ein erster Bürgerhaushalt für Regensburg könnte frühestens für das Haushaltsjahr 2021 aufgestellt werden. Bei einem geplanten Gesamthaushaltsvolumen der Stadt Regensburg in 2021 von 942 Mio. Euro und einem Ansatz von 0,12% für ein Bürgerbudget müsste im Haushalt 2021 ein Betrag von ca. 1,2 Mio. Euro eingestellt werden.

7. Fazit

Aus Sicht der Verwaltung sollte zumindest zum jetzigen Zeitpunkt angesichts der deutlich geringeren finanziellen Spielräume aufgrund der zurück gegangenen Gewerbesteuereinnahmen und des nach wie vor sehr hohen Investitionsvolumens für zwingend notwendige Maßnahmen wie Schulen und Kindergärten auf die Einführung eines Bürgerhaushaltes verzichtet werden.

Viele Projekte, die in Ingolstadt und Schwandorf von den Bürgern vorgeschlagen worden sind, sind bzw. werden in Regensburg ohne das Instrument Bürgerhaushalt verwirklicht oder von den politischen Vertretern an die Stadtverwaltung herangetragen.

In der Stadt Regensburg sind beispielsweise für Investitionen von Sportvereinen im Haushaltsplan 2020 Mittel i. H. v. 600.000 € veranschlagt. Das Volumen der vom Stadtrat zu beschließenden freiwilligen Leistungen wird 2020 im Vermögenshaushalt 1.601.500 € und im Verwaltungshaushalt 10.101.450 € betragen.

Von der Einführung sollte abgesehen werden, weil der Aufwand im Vergleich zum Nutzen zu erheblich ist.

Der Ausschuss empfiehlt / Der Stadtrat beschließt:

1. Vom Bericht der Verwaltung wird Kenntnis genommen.
2. Von der Einführung eines Bürgerhaushalts wird abgesehen.

Anlagen: