Vorlage - VO/20/16893/20  

Sachverhalt: 

Ausgangssituation und Auftrag

Am 28.06.2018 (siehe VO/18/14369/61) hat der Stadtrat die Aufnahme der Planung einer

Stadt- bzw. Straßenbahn beschlossen. Im Nachgang zu diesem Beschluss wurden in

einer vorbereitenden Phase die dafür notwendigen organisatorischen Maßnahmen getroffen.

Die Verwaltung wurde beauftragt, in Abstimmung mit dem Stadtwerk eine Organisations- und

Personalstruktur für die Planungsphase zu erarbeiten und – vorbehaltlich der Zustimmung

der zuständigen Gremien des Stadtrates - abzuschließen.

Zur ersten Klärung der organisatorischen und finanzrechtlichen bzw. steuerrechtlichen

Fragestellungen wurde das Rechtsanwaltsbüro „BBG und Partner“ in die Ausarbeitung der

zukünftigen Struktur mit eingebunden. Für nähere Details zu den Ausarbeitungen sei auf den

Beschluss des Ausschusses für den Neubau einer Stadtbahn vom 03.03.2020 (siehe

VO/20/16447/68) mit der entsprechenden Anlage des Beraters BBG verwiesen.

Zusammengefasst wird in der seitens BBG ausgearbeiteten Projektdokumentation

empfohlen, die Zusammenarbeit mit der das Stadtwerk Regensburg.Mobilität GmbH (SMO)

für die Planungsphase, in Verbund mit dem dazugehörigen finanziellen Ausgleich, im

Rahmen einer Kooperationsvereinbarung zu regeln. Die Planungsphase, für welche die

Stadt Regensburg als Vorhabensträger auftritt, ist demnach innerhalb der städtischen

Verwaltung abzuwickeln und von dieser zu koordinieren. Erst für die Bauphase wäre

möglicherweise die Gründung einer separaten Baugesellschaft zielführend. Ab der

Betriebsphase ist die Verpachtung der von der Stadt errichteten Betriebsanlagen an die

SMO als zukünftige Betreiberin der Stadtbahn geplant.

Auf Seiten der Stadt wurde ein neues Amt für Stadtbahnneubau eingerichtet, in dem

schrittweise die personellen Kapazitäten aufgebaut werden. Zudem stellt die SMO

Mitarbeiter für die seitens der SMO zu übernehmenden Aufgaben zur Verfügung. Damit sind

die personellen Voraussetzungen für die beginnende Planungsphase bei Stadt und SMO

weitestgehend geschaffen. Hiermit ist der unmittelbare Einstieg in die Planungsphase

gewährleistet. Die genannte, notwendige Kooperationsvereinbarung über die

Aufgabenaufteilung und –finanzierung im Zuge der Planungsphase befindet sich derzeit in

der Ausarbeitung sowie im Abstimmungsprozess mit der SMO.

Konkret auf das Amt für Stadtbahnneubau bezogen erscheint es sinnvoll, alle dort für das

Großprojekt „Stadtbahn“ anfallenden Kosten und Leistungen im Rahmen eines separat

ausgewiesenen Sondervermögens zu erfassen sowie, abweichend vom kameralen Haushalt,

mit einer kaufmännischen Buchführung zu versehen. Hierdurch soll, wie nachfolgend noch

näher dargestellt, Transparenz hinsichtlich der Bewirtschaftung, der Kostenstruktur und

letztendlich des Erfolgs des Großprojektes hergestellt werden. Im Hinblick auf steuerliche

Zwecke und die spätere Verpachtung wird eine über die reine Kameralistik hinausgehende

Erfassung der Zahlungsvorgänge und des Anlagevermögens im Rahmen einer

handelsüblichen Rechnungslegung erforderlich werden.

Der Ausschuss für den Neubau einer Stadtbahn hat deshalb am 03.03.2020 den Prüfauftrag

an die Verwaltung erteilt, die nach der Gemeindeordnung möglichen Formen der

Wirtschaftsführung für die Planungsphase einer Stadtbahn hinsichtlich deren Eignung und

Zweckmäßigkeit für die genannten Zielsetzungen zu bewerten und dem Ausschuss wieder

zu berichten.

Sondervermögen und kaufmännische Wirtschaftsführung

Die Verwaltung hat daraufhin ämterübergreifend (Stadtkämmerei, Amt für Stadtbahnneubau,

Beteiligungsmanagement) die Anforderungen an die Wirtschaftsführung in der

Planungsphase - insbesondere auch mit Blick auf die spätere kostenintensive Bauphase -

aus haushaltsrechtlicher, steuerlicher und organisatorischer Sicht unter Berücksichtigung der

dafür einzusetzenden Ressourcen diskutiert.

Die Arbeitsgruppe ist zu dem Ergebnis gekommen, dass die Ausweisung sämtlicher

Finanzströme zum Projekt Stadtbahn in einem getrennt vom gewöhnlichen Haushalt

geführten Sondervermögen, welches mittels eines Wirtschaftsplans näher konkretisiert wird,

einen deutlichen Mehrgewinn an Genauigkeit und verbesserte Steuerungsmöglichkeiten der

kaufmännischen Projektabwicklung erbringt. Ferner erscheint es angebracht, eine

kaufmännische Buchführung bereits zu Beginn der Planungsphase zu implementieren, da

dieser Art der Rechnungslegung insbesondere eine erhöhte Transparenz sowie eine

vollumfassende Vermögensaktivierung sämtlicher Ausgaben zu den „Anlagen im Bau“

gewährleistet, was eine exakte Ermittlung zukünftiger Pachtzinsen präzisiert und vereinfacht.

Diese kaufmännische Vollkostenkalkulation ist für die nachfolgend näher erläuterte

Einnahmeerzielungsabsicht des Stadtbahnprojekts von zentraler Bedeutung.

Die Arbeitsgruppe ist sich des Weiteren einig darin, dass spätestens vor Beginn der

Bauphase zur Stadtbahn eine vollumfängliche Implementierung der kaufmännischen

Vermögenserfassung und Buchführung unabdingbar wäre. Ein Aufbau in einem sehr frühen

Stadium der Planungsphase – bei noch vergleichsweise wenigen Buchungsvorgängen –

wäre hinsichtlich des Ressourceneinsatzes und frühzeitigen Wissensaufbaus jedoch sehr zu

begrüßen. Einigkeit besteht aber auch darin, dass eine kaufmännische Wirtschaftsführung in

einer möglichst schlanken und aufwandsarmen Form realisiert werden soll. Es muss

gewährleistet werden, dass durch die vorgesehenen Umstellungsprozesse in der

Buchführung und Vermögenserfassung keine Verzögerungen am unmittelbaren Einstieg in

den Planungsprozess der Stadtbahn ausgelöst werden. Es wurde deshalb geprüft, in

welcher Konstellation die genannten Zielsetzungen rasch, jedoch mit möglichst geringem

personellen und finanziellen Aufwand erzielt werden können.

Eigenbetriebsähnliche Einrichtung

Die einfachste Möglichkeit einer Abweichung von der kameralen Haushaltsführung der Stadt

Regensburg, in Verbund mit der Implementierung eines Sondervermögens, bietet Art. 88

Abs. 6 GO, der wie folgt lautet:

„Die Gemeinde kann Einrichtungen innerhalb der allgemeinen Verwaltung (Regiebetriebe)

ganz oder teilweise nach den Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe

führen, wenn die Abweichung von den allgemeinen kommunalwirtschaftlichen Vorschriften

nach Art und Umfang der Einrichtung zweckmäßig ist. Hierbei können auch Regelungen

getroffen werden, die von einzelnen für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften abweichen.“

Ein Regiebetrieb kann ausschließlich wirtschaftlich, nicht aber auch organisatorisch wie ein

Eigenbetrieb geführt werden. Dies bedeutet, dass er zwingend in der allgemeinen

Verwaltungsgliederung weiterhin verankert sein muss. In der GO-Kommentierung wird diese

Rechtsvorschrift wie folgt erläutert:

„Die Gemeinde kann nach Absatz 6 Satz 1 bestimmen, dass für den Regiebetrieb die

Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe ganz oder teilweise anzuwenden

sind. Übernimmt sie die Vorschriften nur teilweise, bleibt es im Übrigen bei den Vorschriften

des allgemeinen Haushaltsrechts, also vor allem der Kommunalhaushaltsverordnungen.

Darüber hinaus sind nach Absatz 6 Satz 2 auch Abweichungen von einzelnen

übernommenen Vorschriften des Eigenbetriebsrechts zulässig. (…) Eine Abweichung, die

dazu führt, dass weder Eigenbetriebsrecht noch allgemeines Haushaltsrecht gilt, lässt Art. 88

Abs. 6 Satz 2 GO nicht zu.“

Der Vorschlag der Verwaltung lautet daher auf die Errichtung einer sog.

eigenbetriebsähnlichen Einrichtung - auch optimierter Regiebetrieb genannt. Die

Organisationsform lässt sich wie folgt charakterisieren:

Rechtsnatur:

Ein optimierter Regiebetrieb im Sinne von Art. 88 Abs. 6 GO wird im Gegensatz zum

Eigenbetrieb nicht außerhalb, sondern innerhalb der allgemeinen Verwaltung geführt. Auch

hat er keine eigene Rechtspersönlichkeit, d.h. Träger von Rechten und Pflichten ist die Stadt

selbst. Im Rahmen des optimierten Regiebetriebs könnte daher die bereits vorhandene

Ämterstruktur unverändert abgebildet werden.

Haftung:

Aus der Rechtsnatur folgt, dass die Haftung die Stadt selbst trifft.

Gründung/Verfassung:

Für die Errichtung des optimierten Regiebetriebs ist eine Konstituierung durch Beschluss des

Stadtrates erforderlich. Es wäre zudem angebracht, wie auch vom Bayerischen Kommunalen

Prüfungsverband empfohlen, die Abweichungen zum Eigenbetriebsrecht und allgemeinen

Haushaltsrecht im Rahmen einer Betriebssatzung zu regeln.

Wirtschaftsführung:

Dieser optimierte Regiebetrieb ist – ähnlich einem Eigenbetrieb – finanziell aus dem

städtischen Haushalt herausgelöst und nach den Vorschriften der Gemeindeordnung und

einer zu erlassenden Betriebssatzung als Sondervermögen der Stadt Regensburg zu führen.

Hierbei wären grundsätzlich die Vorgaben der Kameralistik, ergänzt um eine händische

Hilfsrechnung zur ersatzweisen Erstellung eines kaufmännischen Jahresabschlusses mittels

aufwendiger Bilanzentwicklungsbögen, anwendbar. Dies erscheint jedoch angesichts der

Zielsetzungen wenig angebracht, sodass die Wirtschaftsführung des Sondervermögens auf

Basis einer kaufmännischen Rechnungslegung beruhen sollte.

Steuerungsmöglichkeiten und Steuerungsaufwand:

Der Regiebetrieb ist Teil der allgemeinen Stadtverwaltung, die im Rahmen der

Geschäftsordnung für den Stadtrat vom/von der Oberbürgermeister(in) geleitet wird. Ihm/Ihr

obliegen die Eingliederung des Regiebetriebs innerhalb der städtischen Verwaltung (Art. 46

Abs. 1 GO). Das Nähere kann der/die Oberbürgermeister(in) durch Dienstanweisung regeln.

Der geplante optimierte Regiebetrieb für das Stadtbahnneubauamt soll daher in der bereits

vorhandenen Ämterstruktur verwirklicht und geführt werden. Dies bedeutet, dass die bereits

geschaffene Verwaltungsstruktur hierdurch nicht verändert wird und (für einen Eigenbetrieb

verpflichtende) Strukturen wie verschiedene Werksleiter, ein Werkausschuss o.ä. nicht

geschaffen werden. Die Leitung des Regiebetriebs obliegt gemäß Verwaltungsstruktur dem

Leiter des Amts für Stadtbahnneubau.

Der Vorteil des optimierten Regiebetriebs liegt insbesondere darin, dass dieser vollständig in

die allgemeine Verwaltungsstruktur eingebettet ist. Ein zusätzlicher Steuerungs- und

Organaufwand fällt im Gegensatz zu anderen Formen nicht an. Auch die

Beteiligungsverwaltung kann sich auf betriebswirtschaftliche Aspekte und das

Berichtswesen beschränken.

Transparenz:

In der Betriebssatzung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung wird festgelegt, dass

Buchhaltung, Rechnungslegung und Berichtwesen im Wesentlichen nach den gleichen

Standards erfolgen, wie sie für den Eigenbetrieb gelten. Für Planungszwecke bedient sich

der Regiebetrieb hierbei eines Wirtschaftsplans, bestehend aus mindestens einem

Erfolgsplan, einem Finanzplan sowie einem Stellenplan. Der Jahresabschluss und der

Lagebericht werden weitgehend nach den handelsrechtlichen Grundsätzen aufgestellt und

sind durch einen Wirtschaftsprüfer zu prüfen. Nach erfolgter Feststellung sind diese zu

publizieren. Nachdem für das Sondervermögen des optimierten Regiebetriebs kein

haushaltsrechtliches Gesamtdeckungsprinzip mehr gilt, wird eine höhere Transparenz und

ein aussagekräftigerer SOLL-IST-Vergleich durch die Einführung des eigenen

Wirtschaftsplans erzielt. Ein Projekt in der Größenordnung des angedachten

Stadtbahnneubaus erfordert nach Ansicht der Verwaltung zwingend, trotz eines gewissen

damit verbundenen, anfänglichen Zusatzaufwands, diese ausgeprägte Form der Offenlegung

von Einnahmen und Ausgaben.

Steuerliche Aspekte:

Hinsichtlich der steuerlichen Behandlung verhält sich der optimierte Regiebetrieb ähnlich

einem Regiebetrieb in einer reinen Ämterstruktur innerhalb des kameralen Haushalts, so

dass diesbezüglich keine Präferenzen vorherrschen. Umsatzsteuerrechtlich kann bei beiden

Rechtsformen ein Vorsteuerabzug durchgeführt werden, sofern eine wirtschaftliche

Betätigung zur Erzielung von umsatzsteuerpflichtigen Ausgangsumsätzen dargestellt werden

kann. Bei der Stadtbahn wird dies in der Form einer entgeltlichen Verpachtung der

Infrastruktur an die SMO erfolgen. Der Pachtzins wird auf der Basis der geschaffenen

Vermögenswerte mithilfe des Anlagennachweises kalkuliert. Zur Vermeidung einer

Kapitalertragsteuer auf ggf. zu erwartende Verluste ist es notwendig, dass der Verlust von

der Stadt durch Eigenkapitalzuführungen in das Sondervermögen ausgeglichen wird. Auch

ertragsteuerlich sind somit beim optimierten Regiebetrieb, eine entsprechende Gestaltung

vorausgesetzt, keine Nachteile zu erwarten.

Zusammenfassung der Vorteile:

Einerseits lässt die eigenbetriebsähnliche Einrichtung die Führung eines Sondervermögens

innerhalb eines eigenen doppischen Bilanzkreises zu. Andererseits sorgt ein Berichtswesen

mit Jahresabschluss und Lagebericht für einen hohen Grad an Transparenz hinsichtlich

Investitionen und Wirtschaftsführung. Ebenso verbleibt der optimierte Regiebetrieb im

direkten Einflussbereich der Stadt. Wichtige Entscheidungen treffen der Stadtrat und seine

Ausschüsse im Rahmen ihrer üblichen Sitzungsfolge. Zusätzlicher Steuerungsaufwand ist

weitgehend reduziert.

Keine Anzeigepflicht:

Die Errichtung eines Regiebetriebs selbst ist nicht nach Art. 96 GO anzeigepflichtig (vgl.

Schulz zu Art. 88 GO); dies gilt auch für die Errichtung eines optimierten Regiebetriebs im

Sinne von Art. 88 Abs. 6 GO (vgl. Schulz/Wager, Recht der Eigenbetriebe und der

Kommunalunternehmen in Bayern, S. 67). Die ausgearbeitete Betriebssatzung entspricht

des Weiteren in den allergrößten Teilen jener mit der Kommunalaufsicht und dem

Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband abgestimmten Betriebssatzung des im Jahr

2012 gegründeten Regiebetriebs Arena Regensburg (vgl. VO/12/7598/SK3). Der

hauptsächliche Unterschied besteht darin, dass der optimierte Regiebetrieb zur Stadtbahn in

der Ämterstruktur geführt werden soll, was weitere Vorgaben an eine Betriebsleitung obsolet

macht.

EDV-System, Zuständigkeiten, Begleitung durch Externe:

Für die Buchungsvorgänge in der Planungsphase wird eine schlanke EDV-Lösung als

ausreichend erachtet. Die federführende Zuständigkeit für Buchungen liegt wie bei der dezentralen Buchung in der Kameralistik beim Amt für Stadtbahnneubau. Die Erstellung der Eröffnungsbilanz und der Jahresabschlüsse soll von einer Steuerberatung begleitet werden. Grundsätzliche Fragestellungen (z.B. Steuer, interne Verrechnungen, Finanzierung des Regiebetriebs, Kassenwesen, Rechnungsprüfung, Wirtschaftsplanung und Jahresabschlüsse) erfolgen des Weiteren, wie auch bei der kameralen Haushaltsführung, unter Beteiligung der zuständigen Ämter. Die Kämmerei und das Beteiligungsmanagement werden Amt 68 eng im gesamten Prozess der Implementierung eines optimierten Regiebetriebs begleiten und unterstützen. Ferner übernehmen die genannten Ämter für die Anfangszeit der Implementierung des Regiebetriebs insbesondere Aufgaben bzw. Zuständigkeiten bei der Beschaffung der erforderlichen Finanzsoftware, bei der Erstaufstellung der Kontenpläne sowie bei der Akquise einer geeigneten Steuerberatungskanzlei und unterstützen Amt 68 mit allgemeiner Beratung und Erfahrungsaustausch zu steuerrechtlichen Themen und Angelegenheiten der kaufmännischen Buchführung.

Abstimmung mit weiteren Ämtern:

Die Stadtverwaltung wird bislang im Wesentlichen kameral bewirtschaftet. Erfahrungen aus

einer kaufmännischen Haushaltsführung liegen allerdings insbesondere aus dem

Regiebetrieb Arena Regensburg vor. Aufgrund des großen finanziellen Umfangs des

Stadtbahnprojekts muss eine qualitativ verlässliche Einführung der kaufmännischen

Buchführung samt dem dazugehörigen Sondervermögen sichergestellt sein.

Hierzu sind ggf. Überarbeitungen der Aufgabenzuweisungen der Verwaltungsgliederung wie auch des Geschäftsverteilungsplans des Amtes für Stadtbahnneubau und ggf. weiterer Ämter erforderlich, was noch genauer zu prüfen und in Abstimmung mit dem Amt für Organisation und Personalentwicklung auszuarbeiten ist. Des Weiteren sind die Abstimmungsgespräche mit der Stadtkasse und dem Amt für Informations- und Kommunikationstechnik zu der exakten Ausgestaltung des Kassenwesens des Regiebetriebs samt dazugehöriger EDV-Unterstützung noch zu vollziehen. Im Zuge des Regiebetriebs Arena Regensburg war bei der Stadtverwaltung bereits eine sehr ähnliche Softwarelösung im Einsatz, wobei die dazugehörigen Kassengeschäfte analog von der Stadtkasse durchgeführt worden sind. Darüber hinaus unterliegt ein Regiebetrieb grundsätzlich den Bestimmungen des EU-Beihilferechts, die es zu prüfen gilt.

Weitere Schritte nach erfolgter Beschlussfassung im Stadtrat:

August 2020:

Akquise eines Steuerberaters mitsamt Erstabstimmung, Implementierung der Kontenpläne sowie Beschaffung der EDV unter Zusammenarbeit mit der Stadtkämmerei sowie dem Beteiligungsmanagement, genannte Abstimmungen mit den weiteren Ämtern
 

September und Oktober 2020:

Schulung der Mitarbeiter*innen in der kaufmännischen Buchführung, Aufstellung des Wirtschaftsplans durch Übertragungen der bislang im Haushaltsentwurf 2021 für das Stadtbahnamt vorhandenen Ansätze, Vorbereitung der Eröffnungsbilanz zusammen mit der Steuerberatung sowie der Stadtkämmerei und dem Beteiligungsmanagement, Regelungen der Prozesse zu Kassengeschäften und zum Anordnungswesen

November und Dezember 2020:

Finalisierung der Eröffnungsbilanz sowie der Wirtschaftspläne 2021 ff., Zusammenstellung aller Dokumente, Überführung der bisherigen Buchungen für das Amt für Stadtbahnneubau in das kaufmännische Buchführungssystem

ab 01.01.2021:

Implementierung des Regiebetriebs mit eigenem Sondervermögen

Bei längerer Zeitdauer der nach Beschlussfassung zu startenden Abstimmungs- und Implementierungsprozesse könnte sich die Implementierung gegebenenfalls verzögern.

Der Ausschuss empfiehlt / Der Stadtrat beschließt:

1. Die eigenbetriebsähnliche Einrichtung „Amt für Stadtbahnneubau – Regiebetrieb der Stadt Regensburg“ wird mit Wirkung zum 01.01.2021 errichtet.

2. Der Stadtrat erlässt die Betriebssatzung für die eigenbetriebsähnliche Einrichtung „Amt für Stadtbahnneubau – Regiebetrieb der Stadt Regensburg“ laut beigefügtem Entwurf vom 19.06.2020. Diese Anlage wird wesentlicher Bestandteil des Beschlusses.

3. Die Implementierung des Regiebetriebs mit eigenem Sondervermögen zum 01.01.2021 steht unter dem Vorbehalt der bis dahin vollzogenen Schaffung aller erforderlichen organisatorischen, technischen und kapazitiven Voraussetzungen beim Amt für Stadtbahnneubau.

Anlage:

Entwurf der Betriebssatzung für die eigenbetriebsähnliche Einrichtung „Amt für Stadtbahnneubau – Regiebetrieb der Stadt Regensburg“