Sachverhalt:
Mit Beschluss vom 09.07.2019 hat der Ausschuss für Umweltfragen, Natur- und Klimaschutz die Verwaltung beauftragt, ein Konzept für die kostenlose Abgabe von (Windel-)Abfallsäcken für in Regensburg lebende pflegebedürftige Erwachsene (Inkontinenz) und Neugeborene zu erarbeiten und dem Stadtrat zur Beratung und Beschlussfassung vorzulegen.
1. Ausgangslage bei der Stadt Regensburg:
Aktuell werden jährlich ca. 2.500 zusätzliche Abfallsäcke mit einem Fassungsvermögen von 100 l durch die städtische Müllabfuhr mitgenommen. Ein Abfallsack kostet: 5,- € und kann für einen Mehrbedarf an häuslichen Abfällen (z. B. Tapeten) erstanden werden.
Durchschnittlich werden mit Hauptwohnsitz Stadt Regensburg ca. 1.600 Babys jährlich geboren.
Inkontinent sind laut Recherche in der Fachpresse ca. 10 % der Bevölkerung. Die Gründe sind verschieden und können dauerhaft oder temporär sein. Betroffen sein dürften in der Stadt Regensburg geschätzt ca. 16.000 Personen. Ein Großteil der betroffenen Personen ist nur kurzzeitig inkontinent oder befindet sich in Pflegeeinrichtungen.
Die durchschnittliche Lebenserwartung liegt in Deutschland derzeit bei 78,5 Jahren bei Männern und 83,3 Jahren bei Frauen. Mit steigendem Alter nimmt die Inkontinenzrate zu. Bei einer älteren Bevölkerung wird der Anteil der inkontinenten Personen kontinuierlich höher. Je nach individuellem Fall kann die Inkontinenz sehr viele Jahre betragen. Die Förderdauer muss in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden. Der Bedarf ist schwer abschätzbar. In Anlehnung zum Landkreis geht die Verwaltung von ca. 800 Anträgen pro Jahr aus.
2. Situation im Landkreis Regenburg: „Windelsack“ oder Stoffwindel
Seit April 2016 gibt es im Landkreis Regensburg einen „Windelsack“ (= zusätzlicher Restmüllsack).
Familien mit neugeborenen Kindern erhalten einmalig fünf kostenlose Restmüllsäcke (Fassung 70 l mal fünf = 350 l Gesamtvolumen) zur Entsorgung im Rahmen der Restmüllabfuhr.
Abwicklung: Die Eltern der Neugeborenen erhalten ein Glückwunschschreiben der Landrätin. Diesem Schreiben liegt seit Mai 2016 ein Gutschein über den Bezug von insgesamt fünf amtlichen Restmüllsäcken bei. Gegen Vorlage des Glückwunschschreibens und des Originalgutscheins bei der zuständigen Gemeinde werden einmalig fünf Restmüllsäcke ausgehändigt. Die Restmüllsäcke werden im Rahmen der normalen Restmüllabfuhr mitgenommen.
Zusätzlich fördert der Landkreis die Verwendung von Stoff- oder sog. Mehrwegwindeln. Eltern, die Stoffwindeln für ihre Wickelkinder verwenden, können auf Antrag einen einmaligen Zuschuss in Höhe von 50 % der Anschaffungskosten (für Stoffwindeln und entsprechende Ausstattung), jedoch maximal 50 Euro pro Kind stellen.
Abwicklung: Antragsberechtigt sind Eltern von Neugeborenen, deren Hauptwohnsitz im Landkreis Regensburg liegt, wobei das bewohnte Grundstück auch an die kommunale Müllabfuhr angeschlossen sein muss. Dem ausgefüllten Antrag muss eine Geburtsurkunde des Kindes (Kopie) beigelegt werden sowie die Original-Rechnungen oder -Quittungen über die gekaufte Stoffwindel-Ausstattung. Die vollständigen Antragsunterlagen sind an das Landratsamt Regensburg, Abfallwirtschaft, zu senden.
Hinweis: Bei der Bezuschussung von Stoffwindeln durch den Landkreis Regensburg können die anlässlich der Geburt einmalig gewährten kostenlosen Windelsäcke für Neugeborene bei der Gemeinde nicht angefordert bzw. eingelöst werden.
Ein Restmüllsack im Landkreis fasst 70 l und kostet 5,- €. Der Gesamtwert für fünf Windelsäcke beläuft sich auf 25,- €. Stoffwindeln werden mit max. 50,- € bezuschusst. Es wird ein zusätzliches Restmüllvolumen von 350 l zur Verfügung gestellt.
Ebenfalls werden seit 2016 Familien mit pflegebedürftigen inkontinenten Angehörigen durch zusätzliche Restmüllsäcke unterstützt. Pflegebedürftige Personen, Angehörige oder Betreuungsbefugte erhalten pro Jahr 12 kostenlose Restmüllsäcke zur Entsorgung im Rahmen der Restmüllabfuhr. Der Gesamtwert für zwölf Windelsäcke beträgt 60,- €. Es wird ein zusätzliches Restmüllvolumen von 840 l zur Verfügung gestellt.
3. Vorschlag für die Umsetzung bei der Stadt Regensburg:
- Es sollen zusätzliche Restmüllsäcke („Windelsäcke“) bei Geburt von Kindern und bei pflegebedürftigen Erwachsenen (Inkontinenz) analog zur Vorgehensweise sowie zum Restmüllvolumen im Landkreis bereitgestellt werden, basierend auf den Annahmen, die in der Ausgangslage (Ziffer 1) erläutert wurden.
- Der übliche Restmüllsack bei der Stadt Regensburg fasst 100 l und kostet 5,- €.
Wird den Regensburger Bürgerinnen und Bürger ein ähnliches Restmüllmüllvolumen wie im Landkreis zur Verfügung gestellt, können drei Restmüllsäcke bei der Geburt und acht Restmüllsäcke bei nachgewiesener Inkontinenz per Gutschein verteilt werden.
- Das zusätzliche Restmüllvolumen kann nur von Personen in der häuslichen Pflege und Eltern Neugeborener in Anspruch genommen werden.
- An die betroffenen Personenkreise soll ein Gutschein ausgegeben werden (Vorderseite – Gutschein für Abfallsäcke, Rückseite: Antrag für Stoffwindelzuschuss).
Die Ausgabe der Restmüllsäcke geschieht bei den drei Bürgerbüros und am städtischen Recyclinghof. Der Gutschein wird bei der Abholung der Säcke einbehalten, dadurch kann eine Doppelförderung unterbunden werden.
Durch die Verwendung der bekannten Restmüllsäcke sind nur einheitliche Säcke im Umlauf. Auch beim Landkreis wird nicht zwischen Restmüllsack und „Windelsack“ unterschieden. Eine Änderung der Abfallwirtschaftssatzung und der Gebührensatzung ist nicht erforderlich.
- Für Familien mit Neugeborenen soll alternativ ein einmaliger Zuschuss je Kind für Stoffwindeln ausbezahlt werden.
Sollen Abfälle vermieden werden, so ist ein Zuschuss für Mehrwegwindeln gerechtfertigt. Dieses Ziel kann aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) abgeleitet werden. Nach § 6 KrWG sind Abfälle primär zu vermeiden. Dabei sind stets die Auswirkungen auf Mensch und Umwelt zu berücksichtigen. Die Ökobilanzen zwischen Mehrwegwindel und Stoffwindel sind relativ ähnlich. Stoffwindeln gibt es in alle Größen und sind auch für inkontinente Erwachsene verwendbar. Allerdings sind Stoffwindeln bei Erwachsenen nicht wünschenswert, da gerade Medikamente in den Kläranlagen nicht ausreichend zurückgehalten werden können, sodass eine nicht näher bekannte Menge von Arzneimittelrückständen dem Gewässer zugeleitet wird. Für Erwachsene soll daher kein Zuschuss zu Stoffwindeln erfolgen. Auch von Familien mit Neugeborenen kann nur entweder der einmalige Zuschuss für Stoffwindeln oder das zusätzliche Restmüllvolumen in Form von Müllsäcken in Anspruch genommen werden. Der Zuschuss soll, wie im Landkreis Regensburg, einmalig 50% der Anschaffungskosten, jedoch maximal 50,- € pro Kind betragen.
4. Auswirkungen:
Durch die Einführung von „Windelsäcken“, wie oben beschrieben ergeben sich folgende Kosten ohne Abholung:
- Bei jährlich 1.600 Neugeborenen wird hinsichtlich des Stoffwindelzuschusses bei positiver Schätzung langfristig von einem Bedarf von 10 % der Eltern Neugeborener ausgegangen. Die entspricht 160 Anträgen jährlich, so dass bei maximal 50,- € pro Kind Kosten in Höhe von 8.000,- € entstehen.
- Daneben entstehen bei den übrigen 1.440 Familien mit Neugeborenen durch die Ausgabe von drei Restmüllsäcken à 100 l Kosten von 21.600,- €. Dies entspricht 4.320 Restmüllsäcken.
- Melden 800 inkontinente Personen pro Jahr einen Bedarf an und erhalten acht Restmüllsäcke entstehen Kosten in Höhe von 32.000,- €. Dies entspricht 6.400 Restmüllsäcken. Inkontinente sollen zunächst nur einmalig acht Restmüllsäcke erhalten. Eine mehrmalige Beantragung dieser Unterstützung kann nach ersten Erfahrungen und der Haushaltslage entschieden werden.
- Es entstehen Druckkosten für die Gutscheine in Höhe von 3.000 €.
- Es entstehen Beschaffungskosten in Höhe von 0,20,- € pro zusätzlichem Restmüllsack.
- Schätzung der finanziellen Auswirkungen jährlich – zusammengefasst:
Beschaffungskosten 100 l –Restmüllsäcke jährlich 10.720 Stück: 2.144,-€
Entgangene Einnahmen durch Neugeborene: 21.600,-€
Entgangene Einnahmen durch Inkontinente: 32.000,-€
Druckkosten für fälschungssichere Gutscheine: 3.000,-€
Zuschuss Stoffwindelzuschuss: 8.000,-€
Verwaltungsaufwand gesamt 650 Std., ca. A 8 wertig: 35.000,-€
Personalkosten bei der Abfallentsorgung oder für die Verteilung durch die Bürgerbüros können nicht abgeschätzt werden.
Insgesamt werden jährlich die Kosten auf über 100.000,- € geschätzt.
Gebührenrechtliche Fragestellungen und Kostenübernahme:
- Bei Einwegwindeln handelt es sich um Abfall, der üblicherweise im Rahmen der öffentlichen Abfallentsorgung in der Restmülltonne entsorgt wird. Die öffentliche Abfallentsorgung ist eine kostenrechnende Einrichtung, welche über Gebühren kostendeckend betrieben werden muss (Art. 8 Abs. 2 KAG). Grundsätzlich wären also die oben genannten Kosten des Windelsacks bei der Kalkulation der Abfallgebühren zu berücksichtigen und auf die Allgemeinheit der Gebührenzahler umzulegen.
- Da der Windelsack aber nur einem kleinen Teil der Bevölkerung, nämlich Personen mit Bedarf an Windeln, die i.d.R. auch gleichzeitig Besitzer eines Hauses sein müssen, finanziell zugutekommt, ist die Umlegung auf die Gebühr möglicherweise als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, im Speziellen den Grundsatz der Typengerechtigkeit einzustufen. Personen im Geschosswohnungsbau werden gewöhnlich nicht vom Windelsack profitieren, da ihr Restmüll über Container oder eine Vielzahl von Tonnen entsorgt wird und eine Abrechnung über die Nebenkosten meist nach Fläche der Wohnung erfolgt. Windelsäcke hätten für diesen Personenkreis keinen unmittelbaren finanziellen Mehrnutzen.
Ebenso könnte ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip, insbesondere das Erforderlichkeitsprinzip gegeben sein, welches nur die Umlegung von notwendigen Kosten auf den Gebührenzahler erlaubt. Ob dies beim Windelsack gegeben ist, ist diskussionswürdig. - Eine Übernahme der Kosten des Windelsacks durch den städtischen Haushalt ist daher vertretbar bzw. sogar geboten. Die Kosten, die im gebührenrelevanten Unterabschnitt 7201 anfallen, müssen entsprechend im Rahmen der Verwaltungskostenerstattung (innere Leistungsverrechnung) ersetzt werden. Nachdem die voraussichtlich entgangenen Einnahmen in Höhe von 53.600,--€ (21.600,-- € + 32.000,-- €) bisher nicht in den Haushaltsplan 2021 eingeplant wurden, wird dies im Wege der Mittelbereitstellung Anfang 2021 nachgeholt.
Die Einführung von „Windelsäcken“ bedeutet folgenden zusätzlichen Verwaltungsaufwand:
- Es müssen zu Beginn ca. 3.000 Gutscheine gedruckt werden: Vorderseite – Gutschein für Abfallsäcke, Rückseite: Antrag für Stoffwindelzuschuss.
Monatlich werden durch die Meldebehörde an das Umweltamt die Namen und Adressen der Neugeborenen mitgeteilt. Es wird an jede betroffene Familie ein Willkommensschreiben, unterschrieben durch die Oberbürgermeisterin, zusammen mit dem Gutschein über drei Abfallsäcke (Windelsäcke) für zusätzlichen Restmüll während der Umstellungszeit versandt. Für die Sachbearbeitung wird von einem Zeitaufwand von ca. 15 min. ausgegangen. 1.600 Fälle ergeben bei 15 min. einen Jahresaufwand von 400 Stunden. Mit diesem Gutschein und dem Willkommensbrief können die Säcke an den bekannten Ausgabestellen (Bürgerbüros und Recyclinghof) abgeholt werden.
- Die Bearbeitung der Anträge auf freiwillige Leistung hinsichtlich eines Stoffwindelzuschusses ist umfangreicher. Es kann nur entweder der Zuschuss für Stoffwindel oder das zusätzliche Restmüllvolumen in Form von Müllsäcken in Anspruch genommen werden. Bei positiver Schätzung gehen wir langfristig von einem Bedarf von 10 % der Eltern Neugeborener aus. Dies entspricht 160 Anträgen jährlich. Der Antrag muss mit Rechnungen geprüft werden. Die Anweisung im Rechnungswesen der Stadt ausgeführt werden. Es wird mit einer durchschnittlichen Sachbearbeitung von ca. 20 min. gerechnet, was zu einem Jahresaufwand von ca. 54 Stunden führt.
- Zur Bearbeitung der Anträge bei Inkontinenz muss ein aktuelles ärztliches Attest vorgelegt werden, das die Inkontinenz bestätigt. Beim Umweltamt werden die Daten erfasst und für die Dauer von 3 Jahren gespeichert (Prüfung der Mehrfach-Förderung). Es wird der Gutschein versandt. Die durchschnittliche Bearbeitung dürfte ebenfalls 15 min. betragen und mündet bei angenommenen 800 Anträgen pro Jahr in einen Jahresaufwand von 200 Stunden.
- Zusammenfassung Verwaltungsaufwand:
Beim Umweltamt ergeben sich voraussichtlich aus der Sachbearbeitung jährlich zusätzlich 650 Stunden. Bei einer durchschnittlichen Arbeitsleistung eines Angestellten von 1600 Stunden Jahresleistung handelt es sich um eine halbe bis drittel Stelle. Nicht berücksichtigt sind die Leistungen, die bei der Abfallberatung, Abfallentsorgung und den Bürgerbüros geleistet werden, da diese nebenbei erledigt werden. - Hinsichtlich des Verwaltungsaufwands kann ein Vergleich mit dem Landkreis Regensburg nicht eins zu eins hergestellt werden, da im Landkreis die verwaltungsmäßige Abarbeitung nicht durch das Landratsamt Regensburg, sondern durch die kreisangehörigen Gemeinden erfolgt.
Aus Arbeitsschutzgründen ist Folgendes zu beachten:
- Die roten Restmüllsäcke („Windelsäcke“) sind für ein zusätzliches Restmüllaufkommen gedacht. Diese werden bei einer ordnungsgemäßen Bereitstellung am Straßenrand mitgenommen. Generell sei angemerkt, dass Windeln aus Hygiene- und Arbeitsschutzgründen in der bestehenden Restmülltonne zu entsorgen sind. Sofern im Restmüllsack nur Windeln gesammelt würden, würde der Restmüllsack ein zu großes Gewicht haben, um vom Entsorgungspersonal unter Einhaltung der Arbeitsschutzvorschriften sicher gehoben zu werden. Zudem bestünde die Gefahr, dass das Entsorgungspersonal bei einem Reißen des Müllsackes mit Fäkalien verunreinigt würde. Insofern sollte der zusätzliche Restmüllsack („Windelsack“) auch tatsächlich nur für den Restmüll verwendet werden. Das freigewordene Volumen in der Restmülltonne steht dann für die Windeln zur Verfügung. Daher wäre in der Kommunikation an den Bürger Sorge zu tragen, dass der „Windelsack“ nicht als Sack zur expliziten Sammlung von Windeln verstanden wird.
5. Evaluierung:
Zum aktuellen Zeitpunkt können die Auswirkungen der Einführung des „Windelsacks“ nicht vollständig abgeschätzt werden. Folgende Fragestellungen können derzeit nicht abschließend geklärt werden:
- Sind die gemachten Abschätzungen bezüglich Verwaltungsaufwand und Haushaltsmittel ausreichend? Für zwei Jahre entstehen nach aktueller Schätzung der Stadt Kosten von ca. 200.000,- €.
- Kommt es zu arbeitsschutzrechtlichen Problemen auf Grund des Gewichtes oder Hygiene bei der Müllabfuhr?
- Eine Umfrage bei Wohnungsbaugesellschaften brachte bezüglich der Einführung von kostenlosen Restmüllsäcken (=Windelsack) Bedenken. Im verdichteten Wohnungsbau mit zentralen Müllsammelplätzen werden oftmals unerwünscht Säcke neben den Restmülltonnen abgelegt. Die Hausmeisterdienste sind hier sehr belastet. Es steht zu befürchten, dass die Bewohner schwerlich zwischen zulässigen Restmüllsäcken und unerwünschten Restmüllsäcken unterscheiden können. Sind die aktuell geäußerten Bedenken Einzelfälle? Sind die Bedenken berechtigt?
- Wird das Stadtbild durch zusätzliche Restmüllsäcke negativ beeinflusst?
- Steht der Beschluss auch in zwei Jahren mit anderen politischen und gesellschaftlichen Zielen (z. B. Nachhaltigkeit) im Einklang oder haben andere Ziele inzwischen Vorrang gewonnen?
Es wird daher vorgeschlagen, die o. g. Punkte spätestens zwei Jahre nach Start der Einführung der zusätzlichen Restmüllsäcke („Windelsack“) zu evaluieren und dem Stadtrat erneut Bericht zu erstatten.
