Vorlage - VO/21/17717/63
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Sachverhalt:
Am 01. Februar 2021 ist die neue Bayerische Bauordnung (BayBO) in Kraft getreten. Auf der Grundlage des Gesetzes zur Vereinfachung baurechtlicher Regelungen und zur Beschleunigung sowie Förderung des Wohnungsbaus und weiterer Rechtsvorschriften wurden inhaltliche wie verfahrensrechtliche Anpassungen vorgenommen. Wesentlich sind hierbei veränderte Abstandsflächenregelungen, eine sogenannte Genehmigungsfiktion für Wohngebäude, erweiterte Einsatzmöglichkeiten des Baustoffes Holz und die rechtlichen Grundlagen für den digitalen Bauantrag zu nennen.
1. Abstandsflächen
(Art. 6)
Mit der neuen BayBO wird das Abstandsflächenrecht in Artikel 6 umfangreich geändert. Offensichtlich ist hierbei die neue Definition des Maßes der Tiefe der Abstandsflächen. Die Tiefe der Abstandsflächen beträgt zukünftig grundsätzlich 0,4 H, in Gewerbe- und Industriegebieten 0,2 H, jeweils aber mindestens 3 m. Hier ist ein deutlicher Unterschied zur alten Fassung festzustellen, sah diese die Tiefe der Abstandsfläche bei 1 H, mindestens 3 m vor. Es wurde zudem weiter ausdifferenziert nach Kerngebieten (0,5 H, mind. 3 m) und Gewerbe- und Industriegebieten (0,25 H, mind. 3 m). In der neuen Fassung ist die Notwendigkeit, Kerngebiete zu regeln, durch die Unterschreitung auf 0,4 H entfallen; in Gewerbe- und Industriegebieten wurde die Tiefe nochmals verkürzt. Zudem hat der Normgeber verankert, dass für Gemeinden mit mehr als 250.000 Einwohnern außerhalb von Gewerbe-, Kern- und Industriegebieten sowie festgesetzten urbanen Gebieten 1 H, mindestens jedoch 3 m gilt. Dies bedeutet, dass in diesen Städten insbesondere in Wohn- oder Mischgebieten weiterhin die Abstandsflächen nach alter Regelung gelten.
Abweichende Regelungen im Rahmen von Bebauungsplänen oder anderen Satzungen sind weiter möglich und gelten vorrangig. Hierzu hat der Gesetzgeber explizit in Art. 81 Abs. 1 Nr. 6 BayBO den Kommunen die Möglichkeit eröffnet, örtliche Bauvorschriften zu Abstandsflächen in Form von Satzungen zu erlassen. Den Kommunen ist es nun möglich, per Satzung eine Erhöhung der allgemein geltenden 0,4 H auf bis zu 1,0 H (alter Wert), mindestens 3 m, eigenständig zu regeln. Insbesondere ist hierbei die Erhaltung des Ortsbildes im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets oder die Verbesserung oder Erhaltung der Wohnqualität als Begründung für eine solche Regelung vom Gesetzgeber gefordert.
Diese Regelung wurde den Kommunen bereits vor in Kraft treten der BayBO mit Wirkung zum 15. Januar 2021 ermöglicht.
Eine Umfrage des Bayerischen Städtetages mit vorläufigem Stand vom 18.01.2021 ergab in Bayern ein differenziertes Bild. Manche Städte wie Ingolstadt oder Landshut planten zu diesem Zeitpunkt solche Satzungen. Zwischenzeitlich hat Landshut davon wieder Abstand genommen. Ingolstadt hat zwischenzeitlich eine Satzung, die die Tiefe der Abstandsfläche mit 0,8 H regelt. Andere Städte wie Straubing planten dies nicht. Die Stadt Nürnberg hat von einer Regelung nach alter BayBO Gebrauch gemacht, wonach im Gemeindegebiet oder für Teile die Tiefe der Abstandsfläche auf bis zu 0,4 H grundsätzlich festgesetzt werden konnte. In Nürnberg galt damit bereits vor der BayBO-Änderung 0,4 H. Die jetzige Regelung 0,4 H ist in zahlreichen Bauordnungen der Bundesländer und in der Musterbauordnung enthalten. Der Freistaat Bayern ist dieser Position nun nachgefolgt.
Die Verwaltung sieht derzeit nicht die Notwendigkeit, abweichende Regelungen zu treffen.
Die Bestrebungen der bayerischen Staatsregierung für flächensparendes, dichtes Bauen und Nachverdichtung werden grundsätzlich geteilt. Die Abstandsfläche ist nicht der einzige Anhaltspunkt zur Beurteilung der Größe eines Vorhabens. In den Fällen des § 34 Baugesetzbuch (Vorhaben im Innenbereich) bestimmt auch die Eigenart der näheren Umgebung (Einfügen) das Maß der baulichen Nutzung und die Grundstücksfläche, die überbaut werden soll. Des Weiteren liegen Bebauungspläne und andere Satzungen vor, die durch entsprechende Festsetzungen mitunter Einfluss auf die Größe haben. Es bestehen erhebliche rechtliche Zweifel, dass eine entsprechende Regelung für das gesamte Stadtgebiet Regensburgs zulässig ist. Die gesetzlichen Anforderungen „Erhalt des Ortsbildes“ oder „Verbesserung oder Erhalt der Wohnqualität“ können pauschal für das gesamte Stadtgebiet aufgrund der heterogenen Siedlungsentwicklung nicht definiert bzw. begründet werden. Eine gerichtliche Überprüfung solcher Satzungen (siehe Ingolstadt) steht noch aus. Teilgebiete mit einem akuten Handlungsbedarf konnten bei einer ersten Prüfung der mit Stadtplanung, Stadtentwicklung und Baurecht befassten Ämter nicht festgestellt werden. In einzelnen Stadtbezirken, Stadtteilen, Stadtquartieren können heterogene, differenzierte städtebauliche Strukturen festgestellt werden. Stadträume, wie bspw. die Konradsiedlung, Reinhausen, der Innere Westen oder die Ortsmitte Kumpfmühl, sind nicht von einem einheitlichen Ortsbild geprägt, welches zu schützen wäre und als Begründung für den Regelungsbedarf herangezogen werden könnte. Andere Siedlungsbereich wie bspw. die Ganghofersiedlung sind durch Bebauungspläne oder durch Instrumente des Denkmalschutzes (Arbersiedlung, Obere Regenstraße, Reichsstraße etc.) erfasst. Gleichwohl wird die neue Regelung dazu führen, dass Gebäude näher an das Nachbargrundstück/ -gebäude heranrücken können oder, sofern es sich aus der näheren Umgebung (Stw. Einfügen) ableiten lässt, höher bauen. Eine Reaktion auf städtebauliche Fehlentwicklungen durch Erlass einer Satzung ist jederzeit unter Einhaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen möglich. Sobald im Vollzug die Notwendigkeit erkannt wird, regelnd einzugreifen, wird die Verwaltung entsprechende Satzungen vorbereiten und den städtischen Gremien zur Entscheidung vorlegen.
Mit der BayBO-Änderung 2021 wurden auch andere Regelungen im Vergleich zur alten Bauordnung vorgenommen. Aufgrund der Verkürzung auf 0,4 H entfällt grundsätzlich auch die Notwendigkeit für das alte sogenannte 16-m-Privileg, welches an zwei Außenwänden von nicht länger als 16 m die Tiefe der Abstandsfläche auf die Hälfe reduziert hatte. Dieses Privileg gilt nur noch in den oben genannten Städten größer 250.000 Einwohnern. Die Anrechnung von Dachflächen auf der Traufseite von Gebäuden erfolgt nach einem vereinfachten Modell. Es erfolgten Klärungen bei Giebelflächen, Dachgauben und Wärmedämmungen an Bestandsgebäuden.
2. Genehmigungsfiktion
(Art. 68 Abs. 2)
Der neu eingefügte Abs. 2 dient der Verfahrensbeschleunigung, indem er für das vereinfachte Genehmigungsverfahren nach Art. 59 eine Genehmigungsfiktion einführt. Die Genehmigungsfiktion ist auf Gebäude beschränkt, die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienen oder zur Schaffung von Wohnraum umgenutzt werden sollen. Überwiegend dem Wohnen dienen Gebäude, die auf mehr als der Hälfte ihrer Hauptnutzfläche Wohnnutzung aufweisen. Diese Beschränkung stellt sicher, dass bei möglichen Nutzungskonflikten ein Genehmigungsverfahren durchgeführt wird. Der Eintritt einer Genehmigungsfiktion kommt nicht in Betracht, wenn mit Einreichung des Bauantrags oder im laufenden Verfahren auf den Eintritt der Fiktion durch den Bauherrn oder einen Bevollmächtigten verzichtet wurde. Mit Einführung der Genehmigungsfiktion wird eine Forderung aus der Wohnungswirtschaft aufgegriffen, die sich in anderen Bundesländern bereits bewährt hat. Die Fiktionsfrist von drei Monaten greift die Regelfrist von Art. 42a Abs. 2 BayVwVfG auf und orientiert sich an § 75 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), der bestimmt, dass eine Verpflichtungsklage im Regelfall – und ein solcher liegt bei einem Bauantrag im vereinfachten Genehmigungsverfahren vor – drei Monate nach Antragstellung zulässig ist. Die dreimonatige Fiktionsfrist beginnt drei Wochen nach Zugang des Bauantrags bei ihr oder drei Wochen nach Zugang der verlangten Unterlagen, wenn die Bauaufsichtsbehörde vor Fristbeginn eine Aufforderung nach Art. 65 Abs. 2 BayBO an den Bauherrn versandt hat, den Bauantrag innerhalb einer bestimmten (angemessenen) Frist zu vervollständigen oder Mängel zu beseitigen. Zusätzliche neue Unterlagen können zwar auch im weiteren Verfahren noch nachgefordert werden (vgl. § 1 Abs. 4 Bauvorlageverordnung), haben aber auf den Beginn der Fiktionsfrist keine Auswirkungen mehr. Nach Eintritt der Genehmigungsfiktion sind die Beteiligten sowie die Gemeinde unverzüglich von der (unteren) Bauaufsichtsbehörde zu benachrichtigen, vgl. Abs. 2 Satz 1 Nr. 2. Für die Benachrichtigung gelten die Vorschriften über die Bekanntgabe einer Baugenehmigung entsprechend. Die Benachrichtigung ist zudem mit einer Rechtsbehelfsbelehrung in Bezug auf die im Wege der Fiktion erteilte Baugenehmigung zu versehen. Im Übrigen gelten die Rechtsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes über die Genehmigungsfiktion. Danach kann die Genehmigungsfrist einmal angemessen verlängert werden, wenn dies wegen der Schwierigkeit der Angelegenheit im Einzelfall gerechtfertigt ist; die Fristverlängerung ist zu begründen und rechtzeitig mitzuteilen (Art. 42a Abs. 2 Sätze 2 und 3 BayVwVfG). Die Mitteilung stellt insofern eine unselbständige Verfahrenshandlung dar. Diese Systematik stellt sicher, dass in komplexen (Ausnahme-)Fällen ausreichend Zeit zur Durchführung eines Genehmigungsverfahrens bleibt. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Art. 42a BayVwVfG entfaltet die Genehmigungsfiktion die gleichen Wirkungen wie eine ordnungsgemäß zustande gekommene und bekannt gegebene Baugenehmigung. Die Regelungen zur Baugenehmigung finden grundsätzlich auch bei der Genehmigungsfiktion Anwendung, soweit sie nicht ausdrücklich im Gesetz ausgeschlossen sind oder sich anderes aus der Natur der Regelung ergibt. Zur Anwendung kommt daher etwa die Geltungsdauer von 4 Jahren gem. Art. 69. Die Genehmigungsfiktion tritt unmittelbar aufgrund gesetzlicher Regelung ohne gesonderten Bescheid ein. Eine Begründungspflicht oder eine Möglichkeit zur Festsetzung von Sicherheitsleistungen besteht daher nicht. An die Stelle des Bescheids und dessen Bekanntmachung tritt die Bescheinigung nach Art. 68 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-neu.
3. Tragende und aussteifende Bauteile aus brennbaren Baustoffen (Holz)
(Art. 24 Abs. 2 Sätze 4 und 5)
Tragende und aussteifende Bauteile aus brennbaren Baustoffen werden künftig in allen Gebäudeklassen zugelassen, wenn sie den Anforderungen einer nach Art. 81a BayBO bekannt gemachten Technischen Baubestimmung entsprechen. Gleichzeitig mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes soll die Holzbaurichtlinie als Technische Baubestimmung bekannt gemacht werden. Damit eröffnet sich auch die Möglichkeit, Regeldetails unter teilweisem Verzicht auf eine brandschutztechnische Bekleidung festzulegen und den Baustoff Holz als konstruktives Element sichtbar zu lassen. Von der Regelung ausgenommen werden Brandwände und Wände notwendiger Treppenräume in der Bauart von Brandwänden, die weiterhin nur aus nichtbrennbaren Baustoffen zulässig sein sollen, um den besonderen Schutzaufgaben dieser Wände Rechnung zu tragen. Von der Ausnahme werden nur Brandwände erfasst, die nicht brennbar nach Art. 28 Abs. 3 Satz 1 BayBO sein müssen. Der Verweis auf diese Regelung ist notwendig, um klarzustellen, dass Brandwände nach Satz 2 nicht erfasst sind. Entsprechendes gilt für den Verweis auf Art. 33 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayBO.
(Art. 26 Abs. 5 Satz 2)
Anstelle der für Gebäude der Gebäudeklassen 4 und 5 vorgeschriebenen Außenwand-bekleidungen aus schwerentflammbaren Baustoffen werden auch Außenwandbekleidungen aus normalentflammbaren Baustoffen zugelassen, wenn sie den Anforderungen der auf der Grundlage von Art. 81a BayBO bekanntgemachten Technischen Baubestimmung (Holzbaurichtlinie) entsprechen, die geeignete technische Lösungen zur Vermeidung der Brandweiterleitung über die Außenwandbekleidung vorgibt. Die Regelung trägt dem Bedürfnis Rechnung, bei Holzgebäuden den Baustoff auch nach außen hin sichtbar zu machen. Die Änderung erreicht, dass der Baustoff Holz künftig in allen Gebäudeklassen verwendet werden kann.
4. Kinderspielplätze
(Art. 7 Abs. 3)
Die Änderung in Nr. 3 nimmt eine gemeindefreundliche Ausgestaltung der Spielplatzpflicht vor. Das aus dem Stellplatzrecht bewährte Modell wird umfassend auf die Pflicht zum Spielplatznachweis übertragen. Damit wird den Gemeinden die Möglichkeit gegeben, bei Gebäuden mit mehr als drei Wohnungen die Spielplatzpflicht ihren Bedürfnissen entsprechend auszugestalten. Der neugefasste Abs. 3 lässt die grundsätzliche Pflicht zum Spielplatznachweis unverändert. Der neue Satz 2 gestaltet die Möglichkeiten zur Erfüllung der Spielplatzpflicht parallel zu den Möglichkeiten des Stellplatznachweises (Art. 47) aus. Die Spielplatzpflicht kann in dreierlei Weise erfüllt werden: Durch Nachweis des Spielplatzes auf dem Baugrundstück, durch Nachweis auf einem in der Nähe gelegenen geeigneten Grundstück und durch Spielplatzablöse. Die Gemeinden können in Satzungen einzelne Möglichkeiten ausschließen oder verbindlich vorschreiben. Mit der ausdrücklichen Regelung der Spielplatzablöse wird eine Forderung aus der städtischen Vollzugspraxis aufgegriffen. Gerade in Städten macht das Anlegen mehrerer kleiner Spielplätze in unmittelbar räumlichem Zusammenhang keinen Sinn, wenn es sich anbietet, einen größeren „zentralen Spielplatz“ herzustellen. Diese Möglichkeit wird den Städten und Gemeinden nun eingeräumt. Konsequent enthält der neue Satz 4 eine Regelung über die Verwendung der mit der Spielplatzablöse erzielten Gelder. Die Regelung beschränkt die Verwendungsmöglichkeit bewusst nicht auf Spielplätze, sondern ermöglicht generell die Herstellung oder den Unterhalt von örtlichen Kinder- oder Jugendfreizeiteinrichtungen. So erhalten die Gemeinden die Möglichkeit, im gesetzlichen Rahmen Gelder zur Gestaltung ihrer kinder- und jugendpolitischen Einrichtungen zu verwenden. Die Satzungsermächtigung in Art. 81 Nr. 3 wird an die geänderte Rechtslage angepasst (Änderung in Nr. 35 Buchst. b). Die Gemeinden können danach auch die Art der Erfüllung der Spielplatzpflicht durch Satzung regeln. Dies erfordert eine Anpassung der städt. Kinderspielplatzsatzung, die vorbereitet wird.
5. Typengenehmigung
(Art. 73a)
Der neue Art. 73a führt die Typengenehmigung ein. Damit wird einem Wunsch der Wohnungswirtschaft entsprochen, neben das bewährte Genehmigungsfreistellungsverfahren des Art. 58 ein weiteres Instrument zu stellen, um serielles Bauen verfahrensmäßig zu erleichtern. Entsprechend der Legaldefinition in Abs. 1 ist neben einer Typengenehmigung kein weiterer technischer Nachweis mehr erforderlich. Dies gilt auch dann, wenn in einem Baukastensystem oder anderen Varianten serieller Bauweise unterschiedliche Anlagen entstehen sollen. Die jeweilige Reichweite der Veränderbarkeit eines Systems muss sich aus der Genehmigung allerdings zweifelsfrei ergeben. Der Typengenehmigung kommt damit die Wirkung eines bautechnischen Nachweises im Sinn von Art. 62 ff. zu (Abs. 2). Soweit mit einer anderen Lösung in gleichem Maße die allgemeinen Anforderungen des Art. 3 Satz 1 erfüllt werden, ist eine Abweichung von den Bayerischen Technischen Baubestimmungen zudem möglich, ohne dass es hierfür einer bauarten- oder bauproduktenrechtlichen Genehmigung bedarf. Die Typengenehmigung übernimmt insofern auch die Funktion eines Anwendbarkeits- oder Verwendbarkeitsnachweises. Soweit von materiellen bauordnungsrechtlichen Bestimmungen abgewichen werden soll, ist dies in Grenzen des Art. 63 möglich. Wegen der weitreichenden Wirkung und aufgrund entsprechender paralleler Regelungen in den Bauordnungen anderer Länder ist für die Erteilung der Typengenehmigung die oberste Bauaufsichtsbehörde zuständig (Abs. 3). Typengenehmigungen werden befristet erteilt, eine Verlängerung um jeweils 5 weitere Jahre ist jedoch möglich. Soweit Typengenehmigungen anderer Länder mit den Typengenehmigungen nach Art. 73a vergleichbar sind, gelten diese auch im Freistaat Bayern. So wird sichergestellt, dass ein einheitliches bautechnisches Sicherheitsniveau nicht unterlaufen werden kann. Unberührt bleibt die Verpflichtung, insbesondere wegen der bauplanungsrechtlichen Anforderungen, ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen, soweit das für das einzelne Bauvorhaben erforderlich ist (Abs. 5). Dies ermöglicht, dass in den Grenzen des Genehmigungsfreistellungsverfahrens keine zusätzlichen öffentlich-rechtlichen Gestattungen mehr erforderlich werden.
6. Digitale Baugenehmigung, Digitale Verfahren
(Art. 80a)
Die Ermächtigungsgrundlage ermöglicht es, einen digitalen Verfahrensweg zu regeln, von Zuständigkeitsregelungen und Formerfordernissen abzuweichen bzw. ein entsprechendes Äquivalent zu fordern. Die Ermächtigung erfolgt in Hinblick auf das fortschreitende Pilotprojekt Digitale Baugenehmigung, das bereits ab dem dritten Quartal des nächsten Jahres eine papierlose Einreichung des Bauantrags – zunächst bei ausgewählten Pilotlandratsämtern – ermöglichen soll. Sie ermöglicht aber auch die Digitalisierung der übrigen bauaufsichtlichen Verfahren. Es ist beabsichtigt, die Regelungen zur Digitalisierung der Verfahren in die Bauordnung zu übernehmen, sobald sie sich in der Praxis als geeignet erwiesen haben.
7. Genehmigungsfreistellung für den Dachgeschossausbau zu Wohnzwecken.
(Art. 58 Abs. 2)
Über die Fälle des Abs. 1 hinaus wird der Anwendungsbereich des Genehmigungsfreistellungsverfahrens im neuen Abs. 2 auf die Änderung und Nutzungsänderung von Dachgeschossen zu Wohnzwecken erweitert, wenn die betroffenen Gebäude innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB liegen. Die Anwendung des Genehmigungsfreistellungsverfahrens auch in diesen Fällen stellt eine deutliche Verfahrensvereinfachung und Beschleunigung dar. Künftig können Bauherren einen Monat nach Vorlage der vollständigen Unterlagen mit der Ausführung von Dachgeschossausbauten im Sinne des neuen Art. 58 Abs. 1 Satz 2 beginnen, wenn die Gemeinde nicht die Durchführung eines (vereinfachten) Baugenehmigungsverfahrens verlangt; vgl. Satz 2. Im Übrigen stellt Satz 2 durch die entsprechende Anwendung des Abs. 1 Nr. 3 sicher, dass bei der nachträglichen Änderung und Nutzungsänderung von Dachgeschossen zu Wohnzwecken die Erschließung im Sinn des BauGB gesichert sein muss. Im bebauten Innenbereich dürfte eine gesicherte Erschließung zwar der Regelfall sein; es soll aber sichergestellt werden, dass das Genehmigungsfreistellungsverfahren beim Dachgeschossausbau keine Anwendung findet, wenn bei bestandsgeschützten baulichen Anlagen die Erschließung in Einzelfällen nicht oder nicht mehr gesichert ist. Die Zuordnung des Dachgeschossausbaus zum Genehmigungsfreistellungsverfahren stellt sicher, dass die bautechnischen Nachweise erstellt werden müssen.
8. Weitere Änderungen
Insgesamt wurden alleine in der BayBO weit über 50 Änderungen vorgenommen, die hier nicht alle aufgezählt werden können. Die Vorlage beschränkt sich auf die aus jetziger Sicht wichtigsten Änderungen.
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