Vorlage - VO/21/17752/66  

Sachverhalt:

In den vergangenen Jahren war immer wieder die Überprüfung erfolgt, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer Wohnraumzweckentfremdungssatzung gegeben waren. Mit einer solchen Satzung wird das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Grundgesetz, Art. 106 Abs. 3 Bayerische Verfassung) eingeschränkt, weswegen ein besonders strenger Maßstab bei der Überprüfung der Notwendigkeit anzulegen ist.

Da die zentrale Voraussetzung das Vorhandensein einer Wohnraummangellage ist, der man nicht auf andere Weise mit zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit abhelfen kann, kam es erst im Juni 2019 zum Beschluss des Stadtrats, eine Wohnraumzweckentfremdungssatzung für Regensburg zu erlassen. Die Problemstellungen und Überlegungen, die letztlich zur beschlossenen Satzung führten, können im Einzelnen dem Stadtratsbeschluss VO/19/15258/66 vom 27.06.2019 entnommen werden.

Dabei wurden auch mögliche Übergangsregelungen oder Rückgriffe beim Satzungsentwurf thematisiert. Das Rechtsamt hatte hierzu im Vorfeld die verschiedenen Regelungen anderer Städte in Bezug auf eine Rückwirkung der Satzung zusammengestellt und dazu Stellung genommen. Im Satzungsbeschluss selbst wurde auch noch einmal auf verschiedene Varianten – insbesondere aber auf die Nürnberger Formulierung – Bezug genommen und dabei erläutert, warum eine andere Regelung empfohlen wurde (Trennung der Rechtskreise).

Die Regelungen in verschiedenen Städten:

Stadt Freiburg i. Br.

Satzung der Stadt Freiburg i. Br. über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Freiburg i. Br. vom 28. Januar 2014 in der Fassung der Satzung vom 17. März 2015:

Wohnraum liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung in zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente (§ 3 Abs. 3 Nr. 2)

Stadt Köln

Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum in Köln (Wohnraumschutzsatzung) vom 4. Juli 2014:

Nicht geschützter Wohnraum liegt vor, wenn dieser vor Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente (§ 3 Abs. 3 Nr. 2)

Stadt Münster

Satzung der Stadt Münster zum Schutz und Erhalt von Wohnraum vom 20.02.2015:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken dient (§ 2 Abs. 3 Nr. 2)

Stadt Dortmund

Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum im Gebiet der Stadt Dortmund vom 29.04.2017:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn er bereits vor dem 30.06.2012 und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente oder leer stand (§ 2 Abs. 3 Nr. 2)

Stadt Konstanz

Satzung der Stadt Konstanz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Konstanz vom 09.03.2015:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes und seitdem ohne Unterbrechung in genehmigter Weise anderen als Wohnzwecken diente (§ 3 Abs. 3 Nr. 2)

Landeshauptstadt München

Satzung der Landeshauptstadt München über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017:

Wohnraum liegt nicht vor, wenn der Raum bereits seit vor dem Inkrafttreten des Verbots am 01.01.1972 und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente (§ 3 Abs. 3 Nr. 2)

Stadt Bonn

Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum im Gebiet der Bundesstadt Bonn vom 24.07.2013:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn er bereits vor Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente.

Dies gilt

a) nicht, wenn ein Verstoß gegen eine öffentlich-rechtliche Vorschrift (z. B. Bauordnungsrecht) vorliegt.

b) nur bis zum 30.09.2016, wenn der Wohnraum als Ferienwohnung oder zur Fremdenbeherbergung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 dieser Satzung genutzt wird.

c) nur bis zum 07.08.2018, wenn der Wohnraum als Ferienwohnung oder zur Fremdenbeherbergung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 dieser Satzung genutzt wird und der/die Verfügungsberechtigte bis zum 30.09.2016 die Nutzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 dieser Satzung der zuständigen Stelle anzeigt (§ 2 Abs. 2 Nr. 2).

Landeshauptstadt Stuttgart

Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Landeshauptstadt Stuttgart (Zweckentfremdungsverbotssatzung – ZwEVS –) vom 03.12.2015:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung in formell und materiell baurechtlich zulässiger Weise anderen als Wohnzwecken diente (§ 2 Abs. 3 Nr. 2)

Berlin

nimmt bei der Thematik „Zweckentfremdung“ eine Sonderrolle ein. Im Rahmen des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes vom 29.11.2013 sind diese Regelungen vorgesehen (§ 2 Abs. 2 ZwVbG):

„(2) Abweichend von Absatz 1 liegt keine Zweckentfremdung vor, wenn

1. Wohnraum bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Verordnung nach § 1 Absatz 2 als Ferienwohnung oder zur Fremdenbeherbergung gemäß Absatz 1 Nummer 1 genutzt wird; dies gilt jedoch nur für eine Dauer von zwei Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung; hierfür hat die oder der Verfügungsberechtigte innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung die Nutzung nach Absatz 1 Nummer 1 dem zuständigen Bezirksamt anzuzeigen;

2. Wohnraum bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Verordnung nach § 1 Absatz 2 für gewerbliche oder berufliche sonstige Zwecke gemäß Absatz 1 Nummer 2 genutzt wird; dies gilt jedoch nur, solange das zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestehende Nutzungsverhältnis nicht beendet wird oder ein zu diesem Zweck in den Räumlichkeiten eingerichteter und ausgeübter gewerblicher oder freiberuflicher Betrieb fortgeführt wird;

Stadt Nürnberg

Satzung der Stadt Nürnberg über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbotssatzung – ZwEVS) vom 27.05.2019:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung in baurechtlich genehmigter Weise anderen als Wohnzwecken diente, wobei das Leerstehenlassen von Wohnraum nicht als anderer Zweck in diesem Sinne gilt, sondern die Wohnraumeigenschaft unberührt lässt (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 ZwEVS)

Die Regelung in Regensburg:

Satzung der Stadt Regensburg über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Wohnraumzweckentfremdungssatzung ZeS) vom 05.07.2019:

Wohnraum liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor Inkrafttreten der Satzung und seitdem ohne Unterbrechung anderen als Wohnzwecken diente (§ 2 Abs.3 Nr. 2 ZeS)

Damit verfolgt Regensburg im Gegensatz zu Stuttgart und Nürnberg nicht die Altbestände (an gewerblichen Nutzungen/Kurzzeitvermietungen). Stuttgart und Nürnberg ermöglichen dagegen mit der von ihnen getroffenen Wohnraumdefinition einen „Rückgriff“, d. h. alle Ferienwohnungen, die nicht als solche bauordnungsrechtlich genehmigt sind, unterliegen der Satzung und den Eigentümern kann die Einstellung der Kurzzeitvermietungen und die reguläre Vermietung angeordnet werden. Berlin und Bonn haben in ihren Satzungen Regelungen getroffen, die nach dem Inkrafttreten noch eine Legitimierung von Altbeständen innerhalb bestimmter Zeiträume ermöglichen, im Umkehrschluss nach Ablauf der Fristen jedoch auch einen Rückgriff.

Die Rechtssicherheit der Nürnberger Formulierung war zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht klar und es steht noch immer die Klärung durch entsprechende Rechtsprechung aus. Das Rechtsamt hatte damals klargestellt, dass das Verfahren nach der Bayerischen Bauordnung und die Prüfung nach der Zweckentfremdungssatzung grundsätzlich rechtlich voneinander unabhängige Verfahren sind und damit selbstständigen Prüfmaßstäben unterliegen. Es wurde deshalb empfohlen, die baurechtliche Absicherung nicht in die Formulierung aufzunehmen. Die in der Regensburger Satzung getroffene Formulierung entspricht überdies der Arbeitshilfe des Bayerischen Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr vom 15.07.2013, und auch bei der Regierung der Oberpfalz, als übergeordneter Rechtsaufsichtsbehörde, hat die in der Satzung getroffene Regelung Zustimmung gefunden. Die Regierung verweist in diesem Zusammenhang auch auf das Verbot der Rückwirkung von Rechtsnormen. In Abwägung der verschiedenen Interessen und Gegebenheiten, insbesondere mit Blick auf die Entwicklung der Ferienwohnungszahlen in Regensburg, ist mit der Satzung ein klarer Schnitt gemacht worden. Damit wurde der Mehrheit der bis dahin vorliegenden Zweckentfremdungssatzungen gefolgt.

Inzwischen hat eine weitere Stadt in Bayern eine Zweckentfremdungssatzung erlassen:

Erlangen

Satzung der Stadt Erlangen über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum Zweckentfremdungsverbotssatzung – ZwEVS v. 16.01.2020:

Wohnraum im Sinne dieser Satzung liegt nicht vor, wenn der Raum bereits vor dem Inkrafttreten dieser Satzung und seitdem ohne Unterbrechung in baurechtlich genehmigter Weise anderen als Wohnzwecken diente, wobei das Leerstehenlassen von Wohnraum nicht als anderer Zweck in diesem Sinne gilt, sondern die Wohnraumeigenschaft unberührt lässt (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 ZwEVS)

Erlangen hat sich an der Nürnberger Satzung orientiert, ist selbst aber noch mit dem Personalaufbau beschäftigt und somit können noch keine Aussagen hinsichtlich des Vollzugs der Satzung und der Umsetzung des „Rückgriffs“ getroffen werden.

Die Verwaltung verfolgt die Entwicklungen in Nürnberg und Erlangen und bleibt auf Städtetagsebene im Austausch, auch wenn dieser Rückgriff im Jahr 2019, als es um den Erlass der Regensburger Satzung ging, nicht die Intention war. Mit der damals getroffenen Regelung bleibt der Bestand an Ferienwohnungen dem touristischen Markt weiterhin erhalten, aber ein weiteres ungebremstes Wachstum an Ferienwohnungen wird verhindert. Vorrangiges Ziel der Regensburger Satzung ist es, präventiv zu wirken und Wohnraum ab ihrem Inkrafttreten zu sichern (siehe auch Nr. 4.1 im Satzungsbeschluss VO/19/15258/66).

Aufgaben, Fallzahlen, Abläufe

Mit der am 5. Juli 2019 erlassenen Satzung der Stadt Regensburg über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Wohnraumzweckentfremdungssatzung ZeS) ergab sich ein völlig neues Aufgabenfeld. Erst mit dem Beschluss konnten die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Voraussetzungen geschaffen werden (erforderliche Beschlüsse im Personalausschuss, Einplanung entsprechender Haushaltsmittel, Beantragung der Stellen, Besetzung mit Personal, Büroraumplanung und -ausstattung). Insbesondere die Stellenbesetzung hat sich durch die Corona-Pandemie zusätzlich in die Länge gezogen. Erst Ende Juli 2020 waren die drei ausgeschriebenen Stellen besetzt und mit der Erfüllung der kompletten Bandbreite an Aufgaben (Eigenrecherche, weiterführende Ermittlungen, Vor-Ort-Kontrollen u. ä.) konnte begonnen werden. Bis zu diesem Zeitpunkt erfolgte aber bereits die Abklärung juristischer Fragestellungen, die Erstellung von Arbeitsvorlagen, die Aufnahme von zu prüfenden Objekten und die Bearbeitung telefonischer wie schriftlicher Anfragen und Anträge. Zunächst gingen dem Amt für Stadtentwicklung nach Satzungsbeschluss vorrangig Anträge auf Negativattest zu. Bis Juli 2020 wurden 20 Bescheide auf Negativattest erteilt.

Insgesamt wurden seit Inkrafttreten der Satzung 221 Fälle erfasst. Bis 31.12.2020 konnte davon etwas weniger als die Hälfte abgeschlossen werden:

Bei den sechs erteilten Zweckentfremdungsgenehmigungen (die alle auch bauordnungsrechtlich genehmigt wurden) handelte es sich um Genehmigungen gegen Ersatzwohnraum. In einem Fall war der Ersatzwohnraum kleiner als der zweckentfremdete Wohnraum, weswegen zusätzlich eine Ausgleichszahlung in Höhe von ca. 15.000 Euro für die fehlenden knapp 8 Quadratmeter zu leisten war.

Bei den Negativattesten handelt es sich nur in einzelnen Fällen um Praxisräume oder Büros, in der Hauptsache (bei insgesamt 44 Einheiten) wurde die Genehmigungsfreiheit für Ferienwohnungsnutzungen oder sogenannte Monteurswohnungen festgestellt.

Bauordnungsrechtlich sind (Stand 28.02.2021) 22 dieser Kurzzeitvermietungen genehmigt.

In allen Fällen, in denen Wohnraum per Bauantrag in eine Nichtwohnnutzung verändert werden soll, sendet das Bauordnungsamt dem Amt für Stadtentwicklung eine Anfrage zur zweckentfremdungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit. Im Gegenzug werden alle Zweckentfremdungsbescheide in Abdruck dem Bauordnungsamt übermittelt.

Obwohl es sich um zwei voneinander unabhängige Rechtsbereiche handelt, können diese doch jeweils aufeinander einwirken. So kann es zum Beispiel sein, dass von der erteilten Baugenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann, weil die Zweckentfremdung nicht genehmigungsfähig ist.

In der Satzung sind mehrere Gründe aufgelistet, aufgrund derer ein Negativattest auf Anforderung auszustellen ist. Bislang wurden jedoch nahezu ausschließlich Negativatteste ausgestellt, weil die Nutzung zu anderen als Wohnzwecken „bereits vor Inkrafttreten der Satzung und seitdem ohne Unterbrechung“ stattfand. Dabei genügt nicht die Erklärung der/des Verfügungsberechtigten, sondern es sind konkrete Nachweise zu führen und Belege beizubringen, wie Bestätigungen der Steuerberater, Buchungs- und Zahlungsbelege, Vertragsunterlagen etc., die dann eingehend geprüft werden. Zudem werden auch immer wieder Querabgleiche geführt, z. B. in Onlinerecherchen festgestellt, seit wann die Ferienwohnung auf einschlägigen Portalen angeboten wurde oder ob sich Personen dauerhaft mit Wohnsitz an dieser Adresse angemeldet haben. Die Anträge auf Negativattest bezüglich Kurzzeitvermietungen gehen sukzessive zurück.

2020 sind verstärkt leer stehende Immobilien in den Fokus genommen worden. Leerstände genießen dabei nicht wie gewerbliche Nutzungen den sogenannten „Bestandsschutz Altfall“, da Leerstand nichts an der Wohnraumeigenschaft ändert. Dabei wird auch auf eine Liste von Leerstandsobjekten der Initiative „Recht auf Stadt“ zurückgegriffen. Alle in diesem Online-Leerstandsmelder gelisteten Wohnobjekte wurden vom Team Mietwesen zur Überprüfung aufgenommen. Insgesamt sind inzwischen 94 Leerstandsobjekte gemeldet. Davon wurden 57 vor Ort kontrolliert. In einem Fall konnte die Zweckentfremdung beendet werden. In 14 Fällen waren die Leerstände nicht mehr aktuell oder es hat sich ergeben, dass es sich nicht um Wohnimmobilien handelt oder aber die Gebäude unterliegen nicht der Satzung, weil bauordnungsrechtlich keine Wohnnutzung zulässig ist. Von den übrigen 42 kontrollierten Fällen konnte bei über einem Drittel der Kontakt mit den Eigentümer*innen aufgenommen werden. In 5 Fällen werden aktuell Bemühungen durch die Eigentümer*innen unternommen, die Objekte wieder bewohnbar zu machen oder es steht ein Abbruch mit Neubebauung im Raum.

Die Corona-Pandemie hat sich auch einschneidend auf den Arbeitsbereich der Zweckentfremdungsverfolgung ausgewirkt. Viele Fälle mussten zurückgestellt werden, Ermittlungen vor Ort konnten in den letzten Monaten nicht mehr durchgeführt werden. Dennoch sind im Hintergrund Ermittlungsarbeiten weitergelaufen und Anträge bearbeitet worden.

Über die in der obenstehenden Tabelle angeführten Fälle hinaus wurde bereits 2020 mit dem Abgleich der Erhebung zu den Ferienwohnungen begonnen. Die Arbeiten wurden Anfang 2021 abgeschlossen. Bei der Erhebung zu den Regensburger Ferienwohnungen waren im Frühjahr 2020 insgesamt 344 Angebote erfasst worden. Bereinigt (um z. B. Hotelbetriebe und Angebote von Zimmern) verblieben 228 Wohneinheiten, die als Ferienwohnung angeboten wurden. Davon waren

-     bereits aktenkundig und teils verbeschieden: 54 Fälle.

-     unbehandelt, aber sogenannte Altfälle, die mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit als genehmigungsfrei anzusehen sind, weil die Kurzzeitvermietungen nachweislich vor Inkrafttreten der Satzung aufgenommen wurden: 104 Fälle

-     aktuell nicht mehr online und insofern aktuell nicht verfolgbar: 53 Fälle

-     vermutete Zweckentfremdungen, die noch geprüft werden müssen: 17 Fälle.

Zusammenfassend ist die Verwaltung der Meinung, dass mit dem Erlass einer Wohnraumzweckentfremdungssatzung in Regensburg ein guter Kompromiss zwischen den Anforderungen einer einerseits weltoffenen, gastfreundlichen Stadt und andererseits eines weiterhin angespannten Wohnungsmarktes gefunden worden ist.

Der Ausschuss beschließt:

Vom Bericht der Verwaltung wird Kenntnis genommen.