Vorlage - VO/21/17822/31  

Sachverhalt: 

1.                Allgemeines:

 Die 1991 in Kraft getretene Verpackungsverordnung verpflichtete die Wirtschaft in Umlauf gebrachte Verpackungen nach Gebrauch zurückzunehmen und bei deren Entsorgung mitzuwirken. Die in Deutschland tätigen Unternehmen der Lebensmittel- und Verpackungsbranche gründeten daraufhin einen Verbund (Duales System Der Grüne Punkt), der die Erfüllung der Verwertungspflichten bündelte. Der Begriff Duales System rührt von der Tatsache, dass neben den entsorgungspflichtigen Körperschaften erstmals ein weiterer Akteur zur Abfallentsorgung bestimmter Abfälle verpflichtet ist. Mittlerweile gibt es mehrere Anbieter dieser Dienstleistung Duales System. Sie werden Systembetreiber genannt; momentan sind zehn Systembetreiber festgestellt. Die Systembetreiber müssen ihre Sammelsysteme mit dem Sammelsystem der entsorgungspflichtigen Körperschaften (= öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) abstimmen.

Die Stadt Regensburg hat mit allen Systembetreibern die Sammlung der Verpackungsabfälle wie folgt abgestimmt:

-          Glasverpackungen werden über Glascontainer gesammelt.

-          Leichtverpackungen werden mit dem gelben Sack erfasst.

-          PPK-Verpackungen (Papier, Pappe und Kartonagen) werden mit anderen Abfällen aus Papier, Pappe und Kartonagen in der Papiertonne gesammelt.

-          Der Recyclinghof ist eine Sammelstelle.

Die Entsorgungsträger können die Mitbenutzung ihrer Sammeleinrichtungen gegen angemessenes Entgelt verlangen. Die Abstimmung erfolgt durch eine schriftliche Abstimmungsvereinbarung, die für die Stadt Regensburg bereits im letzten Jahr abgeschlossen wurde (vgl. VO/20/16849/31).

Die Dienstleistungen der Stadt im Zusammenhang mit den Glascontainerstandorten und der Abfallberatung werden über die sogenannten Nebenentgelte abgerechnet.

2.                Grundlagen für die Berechnung der Nebenentgelte

Zum 01.01.2019 ist das Verpackungsgesetz mit seinen maßgeblichen Teilen in Kraft getreten. Es enthält neue Vorgaben für die Abstimmung zwischen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und den dualen Systemen. Vor diesem Hintergrund haben die kommunalen Spitzenverbände und der Verband kommunaler Unternehmen sich gemeinsam mit allen dualen Systemen auf eine Orientierungshilfe für Abstimmungsverhandlungen und zum Nebenentgelt verständigt.

§ 22 Abs. 9 VerpackG regelt: „Ein System ist verpflichtet, sich entsprechend seinem Marktanteil an den Kosten zu beteiligen, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern durch die Abfallberatung in Bezug auf die von den Systemen durchgeführte Sammlung nach § 14 Absatz 1 sowie durch die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung und Sauberhaltung von Flächen, auf denen von den Systemen genutzte Sammelgroßbehältnisse aufgestellt werden, entstehen. Zur Berechnung der Kosten sind die in § 9 des Bundesgebührengesetzes festgelegten Gebührenbemessungsgrundsätze anzuwenden.“

Nach § 9 des Bundesgebührengesetzes (BGebG) ist eine konkrete Kostenberechnung möglich. Wie bisher ist jedoch auch künftig eine Pauschalierung und Typisierung gemäß § 4 der allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV) möglich, wenn eine konkrete Kostenberechnung nicht oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand möglich ist.

In der Praxis wurden in der Vergangenheit bundesweit in Nebenentgeltvereinbarungen regelmäßig einwohnerbezogene Pauschalwerte vereinbart. Die Höhe der Nebenentgelte wurde pauschal pro Erfassungsgebiet vereinbart, zugrunde gelegt wurde dabei die Einwohnerzahl und die Anzahl der Sammelgroßbehältnisse im öffentlichen Raum. In Regensburg sind das (nur) die Glascontainer. Die Zahlung des Nebenentgeltes unterliegt keinem Wettbewerbsdruck. Die Kosten werden nach dem Nebenentgeltclearingvertrag von allen Systembetreibern anteilig getragen. Die Höhe des Nebenentgeltes lag bis zum 31.12.2020 bei pauschal 1,56 € netto/Einwohner und Jahr.

Eine exakte Berechnung der tatsächlichen Kosten, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entstehen, wurde bislang noch nicht praktiziert, es gibt also keinerlei Erfahrungswerte.

Zudem sprechen folgende Gründe gegen eine konkrete Kostenberechnung:

Die tatsächlichen Kosten müssten bei jedem der zehn Systembetreiber einzeln geltend gemacht werden. Die Systeme können bei einer aus ihrer Sicht überhöhten Forderung nach den Maßstäben des Bundesgebührengesetzes eine gerichtliche Überprüfung der Kosten anstreben.

Auch bereitet eine exakte Ermittlung des die Systeme treffenden Kostenanteils nach gebührenrechtlichen Grundsätzen in der Regel Schwierigkeiten, sodass sich der Deutsche Städtetag, der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) und die Systembetreiber im Rahmen der Verhandlungen zur o. g. Orientierungshilfe entschlossen haben, insoweit die Fortführung der bisherigen Pauschalregelungen anzuregen.

Dies entspricht den Empfehlungen der u. a. auf Abfallrecht spezialisierten Rechtsanwaltskanzlei GGSC, welche in ihrer Veröffentlichung „Herausforderungen des Verpackungsgesetzes und Gestaltungsmöglichkeiten für öffentlich-rechtliche Versorgungsträger, Berlin 2017“ darauf hinweist, dass es auch künftig sinnvoll sein wird, über die Kostenerstattungsansprüche nach § 22 Abs. 9 VerpackG Nebenentgeltvereinbarungen zu schließen, um ggf. langwierige gerichtliche Auseinandersetzungen mit einzelnen oder mehreren Systembetreibern zu vermeiden (ebenda, Seite 42).

Aus Sicht der Verwaltung sollte daher zunächst beim pauschalierten Nebenentgelt verblieben werden.

3.                Erstellung der Vereinbarung über die Nebenentgelte

Für die Verhandlung der Nebenentgelte hat die Clearingstelle der Stadt Regensburg die Reclay Systems GmbH als Verhandlungsführer zugelost. Mit jenen wurden seit September 2020 umfangreiche Verhandlungen geführt, dabei waren die Kämmerei und das Straßenreinigungs- und Fuhramt beteiligt.

Die Reclay Systems GmbH hat der Stadt ein Nebenentgelt von pauschal 1,24 € netto/Einwohner und Jahr für die Jahre 2021 – 2022 angeboten.

Diese Reduzierung erfolgte mit der Begründung, dass die Sammelgroßbehältnisse für Papier, Pappe und Kartonagen nach neuer Rechtslage bereits durch die Abstimmungsvereinbarung vergütet werden (§ 22 Abs. 4 VerpackG i. V. m. der Anlage 7 der Abstimmungsvereinbarung, vgl. hierzu auch VO/20/16849/31, Ziffer 1.4.1 bzw. Anlage 7).

Die an die Stadt Regensburg zu entrichtenden Nebenentgelte beziehen sich nun nur noch auf die Abfallberatung und die Glascontainerstellplätze (vgl. § 22 Abs. 9 VerpackG).

Diese Ausführungen entsprechen der neuen Rechtslage sowie der Gesetzesbegründung zum Verpackungsgesetz, die darauf hinweist, dass eine Kostenerstattung nicht verlangt werden kann, soweit ein Ausgleich dieser Kosten bereits durch ein Mitbenutzungsentgelt nach § 22 Abs. 4 VerpackG erfolgt (vgl. BT-Drucksache 18/11274, Seite 116).

Die nun angebotenen Pauschalen stammen laut Auskunft des Verhandlungspartners Reclay aus einer internen bundeseinheitlichen Tabelle, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nicht zur Einsicht vorgelegt wird.

Umfangreiche Recherchen beim Bayerischen Städtetag und beim Deutschen Städtetag konnten keine Argumente oder Hinweise erbringen, womit ein höheres Entgelt gerechtfertigt werden kann.

Recherchen im Netz und bei Forum Z (einer Benchmark-Plattform) haben ergeben, dass eine Vergütung für Glascontainerstellplätze 800-1200 Einwohner pro Standplatz in Höhe von 0,98 € pauschal gezahlt wird. Auch das angebotene Entgelt für die Abfallberatung (0,26 €) entspricht der üblichen Vergütung. Dies wurde vom Deutschen Städtetag bestätigt.

Nichtsdestotrotz hat die Stadt Regensburg versucht, das frühere Nebenentgelt in Höhe von 1,56 €/Einwohner und Jahr zu erreichen. Mittlerweile liegen drei Ablehnungen vor, sodass keine 100 % Zustimmung erzielt werden kann, welche Voraussetzung für den Abschluss einer Vereinbarung ist.

4.                Ergebnis

Seitens der Verwaltung wird daher empfohlen, um langwierige Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden und um Einnahmen zur Reduzierung der Müllgebühren zu generieren, dem Angebot der Systembetreiber von 1,24 €/Einwohner und Jahr zuzustimmen.

Der Umweltausschuss empfiehlt / Der Ausschuss für Verwaltung, Finanzen und Beteiligungen beschließt:

Die Verwaltung wird beauftragt, mit dem Verhandlungsführer Reclay Systems GmbH für den Zeitraum von 2021 – 2022 ein Nebenentgelt von 1,24 € netto/Einwohner und Jahr abzuschließen. Die Erlöse werden im UA 7201 Abfallbeseitigung verbucht. 

Anlagen:

- Vereinbarung nach § 22 Abs. 9 VerpackG

- Klimavorbehalt; Prüfung klimarelevanter Beschlussvorlagen der Stadt Regensburg 

 Stufe 3: Ergebnisdarstellung in der Beschlussvorlage