Vorlage - VO/22/18726/66  

Sachverhalt: 

Seit 2016 existiert die Wohnbauoffensive der Stadt Regensburg, welche seit Januar 2017 durch die im Amt für Stadtentwicklung angesiedelte Stelle des Wohnbauflächenmanagements institutionell verankert ist und regelmäßig über die Fortschritte ihrer Tätigkeit berichtet.

Die Arbeit der Wohnbauoffensive trägt Früchte – Spitze beim Geschosswohnungsbau in ganz Deutschland

Die Wohnungsversorgungslage ist zwar nach wie vor angespannt und die Stadt Regensburg fällt auch weiterhin in die von der Bayerischen Staatsregierung bzw. dem Ministerrat festgelegte Kategorie des „angespannten Wohnungsmarktes“. Jedoch erreichten die Fertigstellungszahlen 2020 mit knapp 1.900 Wohneinheiten einen neuen Höchstwert und übertrafen sogar die Rekordzahlen Anfang der 1990er Jahre. Betrachtet man den Zeitraum der letzten 10 Jahre, so wird deutlich, dass bereits ausgehend von einem im bundesdeutschen Vergleich sehr hohen Niveau die Zahlen noch einmal gesteigert werden konnten. Im Vergleich mit den anderen deutschen Großstädten nimmt die Stadt Regensburg in den vergangenen Jahren bei den Baufertigstellungen regelmäßig eine Spitzenposition ein. (Abb. 1)

Abbildung 1: Baufertigstellungen von Wohnungen im Mittel zwischen 2016 und 2020

Im Bundesdurchschnitt ist Regensburg bei den Baufertigstellungen im Geschosswohnungsbau laut einer Studie des BBSR (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung) im Jahr 2020 absolute Spitze. So wurden in der Stadt 90 fertiggestellte Wohnungen je 10.000 Einwohner errichtet. Die übrigen vorderen Plätze in Deutschland belegen Städte wie Flensburg mit 67, Ingolstadt mit 61, Offenbach am Main mit 56 oder Hamburg mit 52 Wohnungen je 10.000 Einwohner und liegen damit weit hinter den Regensburger Zahlen (BBSR 2021: Fachbeitrag Baufertigstellungen und Bauüberhänge).

Sowohl im historischen wie auch im geographischen Kontext sind die Bautätigkeiten in der Stadt Regensburg im letzten Jahrzehnt absolut bemerkenswert (Abb. 2). Ein Ende des Baubooms ist trotz der Corona-Pandemie und der schwierigen Rahmenbedingungen in der Bauwirtschaft nicht absehbar, auch vor dem Hintergrund, dass der Bauüberhang Ende 2020 3516 Wohneinheiten betrug.

Abbildung 2: Wohnungsneubau und Bevölkerungsveränderung

Quelle: Amt für Stadtentwicklung 2021

Im Jahr 2020 war erstmals nach einer langen Wachstumsphase ein leichter Bevölkerungsrückgang zu verzeichnen. Bereits 2019 ging der Bevölkerungszuwachs unter anderem aufgrund der sich eintrübenden konjunkturellen Situation zurück. Durch das Corona-Krisenjahr 2020 und insbesondere den fehlenden Zuzug von Studierenden und aus dem Ausland verringerte sich erstmals seit Ende der 1990er Jahre wieder leicht die Bevölkerungszahl. Der starke Nachfrageüberhang, der sich in den Jahren 2015 und 2016 aufgebaut hatte, konnte somit zumindest quantitativ abgebaut werden.

Trotz dieser insgesamt positiven Rahmenbedingungen müssen die Bemühungen weiter intensiviert werden, insbesondere für den geförderten Wohnraum. Denn neben der reinen Schaffung von neuem Wohnraum ist vor allem die Bezahlbarkeit der Wohnungen von großer Bedeutung. Bei immer stärker steigenden Kauf- und Mietpreisen ist es insbesondere für die Wohnraumversorgung einkommensschwacher Haushalte und zunehmend auch der Mittelschicht von größter Bedeutung, dass mehr mietpreisgebundene und öffentlich geförderte Wohnungen realisiert werden.

Bezahlbarkeit von Eigentums- und Mietwohnungen

Aus nachstehender Grafik (Abb. 3) wird ersichtlich, dass sich die Neuvermietungsmieten vom Kaufpreis für Wohnimmobilien immer weiter entkoppeln. Dies ist nur noch teilweise mit der hohen Nachfrage und dem angespannten Wohnungsmarkt vor Ort zu erklären. Bundesweite und auch globale Trends, wie die Zinspolitik der Notenbanken, das Agieren von internationalen Investoren am Regensburger Immobilienmarkt und steigende Bau- und Grundstückspreise dürften auch am Regensburger Immobilienmarkt ihren Niederschlag gefunden haben.

Abbildung 3: Kaufpreise für Immobilien und Neuvertragsmieten in Regensburg       

(2011 = 100 %)

Quelle: Amt für Stadtentwicklung 2021 nach F + B Quartalsberichte, Kaufpreise für Immobilien und Neuvertragsmieten in   Städten ab 25 Tsd. Einwohner sowie F + B Wohn-Index Deutschland Q2/2021

Diese hohen Kaufpreise haben zur Folge, dass sich die Erschwinglichkeit von Wohnraum in Regensburg immer schwieriger gestaltet. Laut einer Studie der Sparda-Banken ist Regensburg nach dem Großraum München in Bayern die Region, in welcher man für das Durchschnittseinkommen am wenigsten Wohnraum erwerben kann. So geht die Studie davon aus, dass bei einem Investitionsvolumen von 354.000 € (entspricht 7,4 Jahreshaushaltsnettoeinkommen) im Bundesdurchschnitt 132 m² Wohnraum erworben werden können. In Regensburg sind es gerade einmal 75 m² und im Großraum München zwischen 43 und 60 m². Im gesamtdeutschen Vergleich liegt Regensburg somit auf dem Niveau der Großstädte Hamburg (71 m²) und Stuttgart (72 m²) oder anderer sehr teurer Universitätsstädte wie Erlangen (78 m²), Freiburg i. B. (72 m²) oder Heidelberg (81 m²) (Sparda-Studie Wohnen in Deutschland 2021).

Berücksichtigt man das relativ hohe lokale Einkommensniveau, so verbessert sich die Erschwinglichkeit von Wohnraum kaum. Laut dem Immobilienreport der Sparkasse Regensburg liegt der Erschwinglichkeitsindex der Stadt bei 12. Das heißt, es müssen 12 Jahreseinkommen aufgewendet werden, um eine durchschnittliche Dreizimmerwohnung zu erwerben. Der Durchschnitt der kreisfreien Städte in Bayern liegt bei 8 Jahreseinkommen und bei den bayerischen Landkreisen bei 6. Die letzten 10 Jahre stieg der Erschwinglichkeitsindex konstant an. So mussten im Jahr 2009 „nur“ knapp 7 Jahreseinkommen aufgewendet werden und im Jahr 2018 waren es bereits ca. 10 (Immobilienreport Regensburg 2020). Trotz der niedrigen Finanzierungskosten wird somit die Schaffung von Wohneigentum in Regensburg für breite Bevölkerungsschichten, bis weit hinein in die Mittelschicht, zu einer großen Herausforderung.

Bei weitem nicht so dramatisch ist die Situation am Regensburger Mietmarkt. Jedoch sind auch hier viele Mieterinnen und Mieter an ihrer Belastungsgrenze angekommen. Die sogenannte Mietbelastungsquote gibt an, wie viel Prozent des Haushaltseinkommens für die Miete aufgebracht werden müssen. 30 Prozent gelten bundesweit als verträglich. Bei höheren Werten können die Haushalte, gerade finanzschwache, monetär schnell überfordert sein.

Laut einer Studie der Hans-Böckler-Stiftung zu Wohnraumversorgungsproblemen sank erfreulicherweise die Anzahl der Haushalte, welche mehr als 30 Prozent ihres Haushaltsnettoeinkommens für die Bruttowarmmiete aufbringen müssen, in Regensburg im Zeitraum von 2010 bis 2018 um fast 10 %-Punkte von 53,8 % auf 44,5 %. Dieser Wert liegt deutlich unter dem Durchschnittswert für die deutschen Großstädte, der 2018 bei 49,2 % lag.

Nicht ganz so stark ging im gleichen Zeitraum der Anteil der Haushalte, die mehr als 40 % ihres Haushaltseinkommens für die Warmmiete ausgeben müssen, zurück - nämlich von 31,3 % auf 25,0 %. In einem ähnlichen Umfang reduzierte sich der Anteil der Haushalte, die mehr als die Hälfte ihres Einkommens für die Miete aufbringen müssen; hier verringerte sich der Anteil der am höchsten belasteten Haushalte von 18,2 % auf 12,6 %. Damit liegt dieser Wert allerdings über dem Durchschnittswert von 11,9 % für die deutschen Großstädte. Insgesamt gesehen hat sich damit in den vergangenen Jahren zwar die relative Situation am Mietwohnungsmarkt im überregionalen Vergleich spürbar verbessert, eine echte Trendwende ist allerdings, gerade bei Haushalten mit starker Mietbelastung, noch nicht sichtbar.

Insgesamt lebten im Jahr 2018 ca. die Hälfte aller Regensburger Haushalte in Mietwohnungen, die eine angemessene Wohnraumgröße haben und für den jeweiligen Haushalt bezahlbar (bis 30 % des Haushaltseinkommens) sind. Für die andere Hälfte der Haushalte war entweder die Wohnung zu klein und/oder zu teuer. Insgesamt betraf dies gut 23.000 Haushalte. Würde man rein rechnerisch alle Haushalte in für sie ideal angemessene Wohnungen verteilen, so könnten 85 Prozent aller Haushalte eine passende Wohnung finden. Für ca. 6.800 Mieterhaushalte wäre jedoch auch dann in Regensburg kein ausreichend großer oder günstiger Wohnraum vorhanden (Holm, A. et al 2021: Working Paper Forschungsförderung 217).

Geförderter Wohnungsbau

Ein wesentliches Ziel der Wohnbauoffensive ist es, bei allen größeren Bauvorhaben geförderten Wohnraum zu realisieren. Hierzu wurden 2010 (15 %) und 2013 (20 %) Beschlüsse zu Quoten für geförderten Wohnraum gefasst sowie 2019 das Regensburger Baulandmodell vom Stadtrat beschlossen. Während für Gebiete mit neu aufzustellenden Bebauungsplänen bzw. Bebauungsplanänderungen und einer Geschossfläche für Wohnen ab 2.500 m² die Vorhabenträger über den städtebaulichen Vertrag verpflichtet werden, geförderten Wohnraum zu schaffen (derzeitige Quote 40%), erfolgte dies bei Nachverdichtungsmaßnahmen nach § 34 BauGB bislang ausschließlich auf freiwilliger Basis.

Wie in den letzten Jahren übersteigt auch derzeit die Nachfrage nach preisgebundenem bzw. gefördertem Wohnraum das Angebot um ein Vielfaches. Pandemiebedingt war 2020 und 2021 (Abb. 4) ein spürbarer Rückgang der Nachfrage zu verzeichnen. Dies hat vermutlich weniger den Grund, dass geförderter Wohnraum weniger gebraucht wurde, sondern ist vielmehr mit den coronabedingten Kontaktbeschränkungen zu erklären. Aufgrund des anhaltend hohen Mietniveaus, des Nachholeffekts nach der Corona-Pandemie und im Zuge einer verstärkten Öffentlichkeitsarbeit für Wohnungen der Einkommensstufe III ist künftig eine weitere Erhöhung der Nachfrage zu erwarten.

Abbildung 4: Entwicklung der geförderten Wohnungen und Nachfrage nach        

Wohnberechtigungsscheinen

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Nach wie vor bleibt es eine große Herausforderung, die Zahl von gefördertem Wohnraum zumindest konstant zu halten bzw. nach Möglichkeit zu steigern. Nach Jahren der Stagnation konnte vor allem durch den Zubau von neuem geförderten Wohnraum die Gesamtzahl im Zeitraum von 2015 bis 2021 von 5.323 auf 5.891 Wohneinheiten erhöht werden. Durch den anhaltenden Wegfall der Bindung der „klassischen“ Sozialwohnungen müssen nach wie vor enorme Anstrengungen unternommen werden, um einen deutlichen Anstieg der öffentlich geförderten Wohnungen zu erreichen.

Nachstehende Grafik (Abb. 5) schlüsselt den Neubau an gefördertem Wohnraum in der einkommensorientierten Förderung (EOF) nach Jahren auf. Klar ersichtlich ist, dass es aufgrund der Dauer von Genehmigungsverfahren und des Bauens selbst etliche Jahre dauert, bis wohnungspolitische Beschlüsse sich am Wohnungsmarkt bemerkbar machen. So hat der erste Beschluss zu einer Quote im Jahr 2010 erst im Jahr 2015 seinen Niederschlag im Baugeschehen gefunden. Bemerkenswert ist außerdem der beschleunigte Zubau ab dem Jahr 2018, der in erster Linie auf die Bautätigkeit in der ehemaligen Nibelungenkaserne zurückzuführen ist. In den letzten vier Jahren wurden knapp 800 öffentlich geförderte Wohnungen bezugsfertig.

Abbildung 5: Fertigstellung EOF-geförderter Wohnungen in Regensburg

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

In der einkommensorientierten Förderung gibt es drei Einkommensstufen, wobei der Stufe I die einkommensschwächste Gruppe zugeordnet ist (bei zwei Personen bis zu 32.450 € Haushaltsbruttoeinkommen) und in Stufe III die Einkommensgrenze bis in die Mittelschicht hineinreicht (bei zwei Personen bis zu 50.200 € Haushaltsbruttoeinkommen).

Das weitaus größte Segment in der EOF (Abb. 6) stellen die EOF I-Wohnungen dar. Durch das Regensburger Baulandmodell, in dem 20% EOF III-Wohnungen eingefordert werden, wird dieses Segment in Zukunft verstärkt wachsen und somit zu einer Entlastung auch für Mittelschichthaushalte führen. Insgesamt gibt es im Regensburger Stadtgebiet bisher lediglich 204 EOF III-Wohnungen. Da EOF III-Wohnungen, im Gegensatz zu den stark reglementierten EOF I-Wohnungen, in Konkurrenz zum frei finanzierten Mietmarkt treten, könnte ein verstärkter Zubau in diesem Segment sich mittel- bis langfristig mietpreisdämpfend auf den gesamten Wohnungsmarkt auswirken. Gerade der Knappheit im preisgünstigen Wohnungsmarktsegment wird somit entgegengewirkt.

Abbildung 6: Entwicklung der EOF-Wohneinheiten seit 2011

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Aus Abbildung 7 wird ersichtlich, dass die große Mehrheit der Nachfrage nach gefördertem Wohnraum im EOF I-Bereich liegt. Dies ist auch wenig verwunderlich, da zusätzlich zu der latent hohen Nachfrage einkommensschwacher Haushalte immer mehr „klassische“ Sozialwohnungen aus der Bindung fallen und somit durch EOF I-Wohnungen ersetzt werden müssen. Ein Zubau im EOF II- und EOF III-Bereich ist aus den bereits erwähnten Gründen und der Marktsituation jedoch ebenfalls dringend erforderlich.

Abbildung 7: Struktur der Wohnberechtigungen nach Einkommensstufen 2021

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Im Jahr 2021 entfielen über 83 % aller Wohnberechtigungsscheine auf die Einkommensstufe (EKS) I, davon waren 55 % Erstanträge und 45 % Folgeanträge. Wenn man außerdem berücksichtigt, dass sehr oft potentiell berechtigte Haushalte der EKS III erst einen Antrag stellen, wenn sie eine konkrete Wohnung in Aussicht haben, wird deutlich, dass aus der Verteilung der Anträge auf Vormerkbescheide bzw. Wohnberechtigungsscheine nur in einem sehr eingeschränkten Umfang Rückschlüsse auf die tatsächliche Nachfrage möglich sind. Ebenso sind zuziehende Haushalte mit im übrigen Bayern ausgestellten Wohnberechtigungen der EKS II und EKS III nicht erfasst.

Die Struktur der wohnungssuchenden Haushalte (Abb. 8) hat sich in den vergangenen Jahren nicht sehr stark verändert, leicht zugenommen hat allerdings die Nachfrage von größeren Haushalten. Im Jahr 2021 betrug der Anteil der Einpersonenhaushalte 51 %, während knapp 8 % aller nachfragenden Haushalte aus fünf und mehr Personen bestehen.

Abbildung 8: Struktur der wohnungssuchenden Haushalte nach Haushaltsgröße 2021

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Nachfolgende Karte (Abb. 9) gibt einen Überblick über die räumliche Verteilung des geförderten Wohnungsbaus über das Stadtgebiet wieder. Der geförderte Wohnraum ist, bis auf wenige räumliche Konzentrationen, über das ganze Stadtgebiet verteilt. Durch das Baulandmodell wird sichergestellt, dass eine übermäßige Konzentration an einem Standort nicht stattfinden kann. Das Baulandmodell gilt bei allen Bauleitverfahren im gesamten Stadtgebiert und trägt somit zu einer sozialen Durchmischung in allen Stadtteilen bei.

Abbildung 9: Räumliche Verteilung der geförderten Wohnungen

Das Beispiel ehemalige Nibelungenkaserne

In der ehemaligen Nibelungenkaserne (WA 1 bis WA 6, MI 5) wurden in den letzten Jahren von verschiedenen Bauherren insgesamt 1.234 neue Wohnungen bzw. Wohneinheiten geschaffen, die entweder gefördert oder mietpreisgebunden sind. Allein die Stadtbau Regensburg ist mit ca. 300 Wohnungen in diesem Viertel präsent. Im gesamten Projektgebiet entstanden 486 mietpreisgebundene Wohnungen und 748 geförderte Wohnungen bzw. Wohneinheiten, davon 484 EOF-Wohnungen. Der Mix aller Wohnungen stellt sich folgendermaßen dar (Abb. 10):

Abbildung 10: Zusammensetzung der Wohnungen bzw. Wohneinheiten in der

               ehemaligen Nibelungenkaserne

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Lässt man die hohe Anzahl der Studierendenwohnraumförderung aufgrund der räumlichen Nähe zur OTH und Universität außen vor, so wird ein Mix aus Wohnraum erkennbar, der für zukünftige Baugebiete beispielgebend sein kann. Durch die mietpreisgebundenen und vor allem die EOF I- und EOF III-Wohnungen ist ein Stadtteil entstanden, in dem alle Einkommensschichten einen bezahlbaren und für die jeweilige Lebenssituation angemessenen Wohnraum finden können.

Die Entwicklung in den nächsten Jahren

In den nächsten Jahren wird das Angebot an geförderten Wohnungen (Abb. 11) voraussichtlich noch deutlich gesteigert werden können. Neben vielen kleineren Projekten zählen dazu insbesondere die Fertigstellungen in der Otto-Hahn-Straße, Lechstraße, Grunewaldstraße und Kirchmeierstraße. Zudem wird das Angebot an geförderten Studentenwohnungen deutlich ausgeweitet. Alleine in der ehemaligen Prinz-Leopold-Kaserne werden bis 2025 ca. 360 geförderte Wohnungen fertiggestellt werden.   

Abbildung 11: Prognose der Fertigstellung von geförderten Wohnungen bis 2024

Quelle: Amt für Stadtentwicklung, 2022

Abschließend bietet die nachstehende Karte (Abb. 12) einen Überblick über die Aktivitäten der Wohnbauoffensive und zeigt, wo gerade Wohnungen in Regensburg realisiert oder geplant werden. Aufgrund der Flächenknappheit werden momentan besonders viele Projekte der Nachverdichtung mit einem Volumen von knapp 1.800 Wohneinheiten vor allem im Genehmigungsbereich von § 34er BauGB-Gebieten realisiert bzw. geplant. In bereits rechtskräftigen Bebauungsplänen sind ebenfalls noch etwa 1.800 Wohneinheiten umsetzbar. Das Potential in den noch laufenden Bebauungsplanverfahren beträgt gut 4.000 Wohneinheiten.

Die Aktivitäten der Regensburger Wohnbauoffensive stoßen sogar bundesweit auf Interesse. Das Regensburger Maßnahmenbündel ist in eine Schulungsoffensive des Bundes für Kommunen aufgenommen worden, in der aufgezeigt wird, wie „eine schnelle, effektive und effiziente Mobilisierung vorhandener sowie die Schaffung neuer Bebauungsmöglichkeiten für den Wohnungsbau“ gelingen kann.

Abbildung 12: Aktuelle und künftige Wohnbauaktivitäten in Regensburg 

               aufgeschlüsselt nach Wohneinheiten und Genehmigungsverfahren

Ausblick

Aktuell werden im Rahmen des Regionalen Entwicklungskonzepts für die Region Regensburg Überlegungen angestellt, wie die Stadt-Umland-Kooperation auch im Wohnungswesen vertieft werden kann.

Desweitern wird momentan im Zuge der Erstellung des Regensburg-Plans 2040 die langfristige Strategie zur Siedlungs- und Wohnbauentwicklung entworfen.

Seit 1. Februar 2022 ist die Stelle des Wohnbauflächenmanagements nach längerer Vakanz wieder neu besetzt. Infolgedessen kann auch wieder ein verstärkter Fokus auf die Öffentlichkeitsarbeit und die Vernetzung der Akteure gelegt werden.

Der Ausschuss beschließt:

Der Ausschuss nimmt den Bericht der Wohnbauoffensive zur Kenntnis.

Anlagen:

Anlage 1: Formular zum Klimavorbehalt Stufe 3