Vorlage - VO/22/19248/16  

Sachbericht

1. Ergebnisse des Städtevergleichs

 Kommunale Selbstverwaltung basiert auf finanzieller Leistungs- und Handlungsfähigkeit. In Zeiten einer allgemeinen Verschlechterung der Wirtschafts- und Finanzsituation, die gegenwärtig und auf absehbare Zeit durch epochale Ereignisse wie die Coronapandemie und den Krieg in der Ukraine dramatisch verstärkt wird, ist konsequente Haushaltskonsolidierung notwendig.

 Einen wesentlichen Kostenblock im städtischen Haushalt stellen die Personalausgaben dar. Mit rd. 260,2 Mio € machen sie 34,26 % des städtischen Verwaltungshaushaltes aus (Grundlage: Haushaltsplan 2022). In den zurückliegenden Jahren sind die Personalausgaben und der Stellenbestand der Stadt kontinuierlich angewachsen.

 Die Personalausgaben in Regensburg stellen sich dabei tendenziell höher dar als in anderen bayerischen Großstädten vergleichbarer Größenordnung. Dies kann viele Ursachen und Gründe haben, die absoluten Zahlen sind für sich genommen wenig aussagekräftig. Größenunterschiede und der genaue Leistungsumfang der Verwaltung, ein- oder ausgegliederte Bereiche, die Vergabequote an Dritte und vieles mehr ist dabei zu berücksichtigen. Deshalb wurde der Bayerische Kommunale Prüfungsverband beauftragt, auf der Grundlage der Haushalts- und Stellenplandaten sowie erweitert um aussagekräftige Leistungs- und Mengendaten einen fundierten Städtevergleich zu erarbeiten, der Vergleichbarkeit herstellt und aus dem sich Hinweise auf Auffälligkeiten ableiten lassen.

 Dieses aufwändige Vergleichsprojekt startete im April 2021. Erfreulicherweise waren vier weitere bayerische Städte zwischen rund 120.000 und rund 300.000 Einwohnern bereit, sich an dem Vergleich zu beteiligen und durch Zuarbeit aus ihren Verwaltungen die erforderlichen Daten für den Vergleich aufzubereiten. Eine fünfte bayerische Großstadt vergleichbarer Größenordnung konnte aus methodischen Gründen nicht den Städtevergleich einbezogen werden.

 Basierend auf der Haushaltsgliederung wurden 152 kommunale Aufgabenbereiche verglichen. Für jeden dieser Aufgabenbereiche wurden Personalausgaben, Ausgaben an Dritte und Stellenanteile ermittelt und ergänzend zu vielen Aufgabenbereichen Kennzahlen erhoben. Grundlage bildete das Haushaltsjahr 2019, da hierdurch pandemiebedingte Verwerfungen ausgeschlossen werden konnten.

 Im Gesamtergebnis war festzustellen, dass der Durchschnittswert der Personalausgaben pro 100.000 Einwohner rund 18,5 % unter dem Wert der Stadt Regensburg im Vergleichsfeld liegt. Auch im bereinigten Gesamtergebnis, bei dem Bereiche ausgegliedert worden sind, die nicht bei allen Städten vorkommen, liegt der Vergleichswert noch 16,8 % unter dem Wert der Stadt Regensburg .

 Als auffällig im Städtevergleich wurden 30 von 152 Aufgabenbereichen identifiziert. Es handelt sich dabei um Aufgabenbereiche, für die bei Personalausgaben, Stelleneinsatz oder den Kennzahlen deutlich abweichende Zahlen oder Besonderheiten festgestellt worden sind. Hier besteht weiterer Untersuchungsbedarf, für den der BKPV auch Handlungsempfehlungen gibt.

 Im Einzelnen und ergänzend wird hierzu auf das als Anlage zu diesem Bericht beigefügte Management Summary verwiesen. Dieses enthält eine Zusammenfassung der auffälligen Bereiche. Hierbei sind die Vergleichsstädte anonymisiert, da ein vertraulicher Umgang mit deren Daten zugesichert worden ist.

2. Weiteres Vorgehen

2.1 Sofortmaßnahmen für das Haushaltsjahr 2023

 Der Städtevergleich des BKPV zeigt zwar kein konkretes Einsparpotential auf, die festgestellte Abweichung vom Durchschnitt im Vergleichsfeld unterstreicht aber bereits die Notwendigkeit, einem weiteren Volumenzuwachs im Stellenplan entgegenzusteuern. Die aktuell vorherrschende Antragslage für den Stellenplan zum Haushalt 2023 (rund 300 Anträge zum Stellenplan, die einen reinen Volumenzuwachs von rund 150 Vollzeitäquivalenten umfassen) ist Beleg dafür, dass es hierzu trotz intensiver Einzelfallprüfung einer angemessenen Vorgabe bedarf.

 Gleichwohl darf dabei nicht verkannt werden, dass die Stadtverwaltung einen vielfältigen und heterogenen Aufgabenbestand zu erfüllen hat. Deshalb ist der Stellenplan einer Großstadtverwaltung kein statisches Gebilde. Gerechtfertigten Bedarfen, die auch für den Stellenplan 2023 bestehen, muss Rechnung getragen werden können.

 Es wird daher vorgeschlagen, der Aufstellung des Stellenplans zum Haushalt 2023 folgende Grundsätze zugrunde zu legen:

 - Insoweit neu beantragte konzernfinanzierte Stellenschaffungen oder Stundenmehrungen sind nur statthaft, sofern sie zur Erfüllung zwingender gesetzlicher Aufgaben unvermeidbar notwendig sind oder durch entsprechende Einsparungen ausgeglichen werden.

  Zur Erläuterung:  Die Ausgleichsmöglichkeit durch Einsparungen entspricht dem Grundprinzip der bei der Stadt Regensburg vorherrschenden dezentralen Ressourcenverantwortung und stärkt die Dispositionsmöglichkeiten aber auch die Verantwortlichkeit auf Ebene der Direktorien und Referate. Sie erhöht den Anreiz, Abläufe und Prozesse zu optimieren. Damit werden Haushaltskonsolidierung und Aufgabenkritik (Vollzugskritik) wirksam verzahnt.

 - Einsparungen, die im Stellenplan nicht zeitgleich mit der Stellenschaffung eintreten, sind durch Wegfall- oder Umwandlungsvermerke (kw- oder ku-Vermerke) abzubilden. Der Vollzug dieser Vermerke muss zum nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch bis zum Ablauf des übernächsten auf die Stellenschaffung folgenden Haushaltsjahres erfolgen. Eine Veränderung derartiger kw- oder ku-Vermerke ist ausgeschlossen.

  Zur Erläuterung: Die Realisierung der angebotenen Einsparungen wird hierdurch wirksam abgesichert. Ggf. auftretenden Unterschiede bei der Wertigkeit von zur Einsparung angebotenen und neu geschaffenen Stelle sind in den Personalkostenbudgets aufzufangen.

 - Für die Erhöhung des nicht durch Einsparungen ausgeglichenen Stellenvolumens, gilt im Haushaltsjahr 2023 der Eckwert von höchstens15,0 Vollzeitäquivalenten.

  Zur Erläuterung:  Die Bandbreite der saldierten Stellenzuwächse pro Haushaltsjahr lag seit dem Jahr 2011 zwischen 23,55 Vollzeitäquivalenten (niedrigster Wert) und 196,46 Vollzeitäquivalenten (höchster Wert). Der vorgeschlagene Eckwert orientiert sich als restriktive Vorgabe am niedrigsten Wert. Ob sich die Festlegung eines Eckwertes als jährliche Planungsvorgabe verstetigt, wird im Licht der Erfahrungen zu beurteilen sein, die damit bei der Aufstellung des Stellenplans zum Haushalt 2023 gemacht werden.

 - Für den Stellenplan zum Nachtragshaushalt 2023 sind keine volumenerhöhenden Veränderungen vorgesehen.

  Zur Erläuterung: Hierdurch wird die Haushaltsdisziplin gefördert und ausgeschlossen, dass der Eckwert unterjährig überschritten wird.

 - Ausgenommen sind Stellen von Einrichtungen, die unmittelbar und zwingend einem gesetzlich vorgegebenen Anstellungsschlüssel unterliegen.

  Zur Erläuterung: Unter die Ausnahme fallen im Wesentlichen Stellen, die dem Anstellungsschlüssel nach § 17 der Ausführungsverordnung zum Bayerischen Gesetz zur Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern in Kindergärten, anderen Kindertageseinrichtungen und in Tagespflege (AVBayKiBiG) fallen. Mit dem Betrieb von Einrichtungen geht in diesem Bereich zwingend Stellen- und Personalbedarf einher. Die Ausnahme erstreckt sich deshalb auf alle vorstehenden Grundsätze. Sie gilt ausdrücklich nicht für anderes Personal in diesen Bereichen.

 Die allgemein geltenden städtischen Regelungen zur Budgetierung bzw. Personalkostenbudgetierung werden hiervon nicht berührt.

2.2 Nähere Untersuchungen in den auffälligen Aufgabenbereichen

 Die auffälligen Aufgabenbereiche erstrecken sich über alle Direktorien und Referate der Stadtverwaltung. Es handelt sich dabei sowohl um freiwillige wie auch um pflichtige Aufgaben. In Summe hat der BKPV in Bezug auf die Personalausgaben aller auffälligen Bereiche eine rechnerische Abweichung vom Durchschnittswert in Höhe von rund 35% bzw. rund 19,5 Mio € errechnet.

 Wie oben bereits erwähnt, sind die auffälligen Bereiche im als Anlage beigefügten Management Summary zusammengefasst dargestellt.

 Nach Maßgabe der Handlungsempfehlungen des BKPV wird vorgeschlagen, die auffälligen Bereiche einer kritischen Betrachtung zu unterziehen. Die dabei einzusetzenden Methoden und Vorgehensweisen werden nicht für alle Bereiche gleich sein. Bereits aufgrund der unterschiedlichen Größe der Bereiche und dem unterschiedlichen Charakter der wahrgenommenen Aufgaben wird es hier keine einheitliche Vorgehensweise geben. Grundsätzlich in Betracht kommen nach einer vertieften Ist-Erhebung beispielsweise Aufgabenkritik (Zweck- und/oder Vollzugskritik), die Untersuchung und Optimierung von Geschäftsprozessen, die Verbesserung der Digitalisierung und Personalbemessung.

 Die nähere Untersuchung der auffälligen Bereiche wird aufwändig in der Bearbeitung sein. Notwendig für die zeitnahe Abwicklung ist deshalb nicht zuletzt aus Kapazitätsgründen die Inanspruchnahme externer Unterstützung. Der BKPV kommt hierfür sowohl aufgrund der Erkenntnisse aus dem Vergleichsprojekt als auch aufgrund seiner Branchenerfahrung als kompetenter Kooperationspartner in Betracht. Das Vorliegen der grundsätzlichen Bereitschaft hierzu auf Seiten des BKPV wurde im Vorfeld bereits sondiert.

 Vorbehaltlich der hierzu noch aufzustellenden Projektplanung besteht das Ziel, nach Möglichkeit bereits im Rahmen der Aufstellung des Stellenplans 2024 über Ergebnisse berichten zu können.

2.3 Aufgabenkritik in anderen Aufgabenbereichen

 Nachhaltig wirksame Haushaltskonsolidierung setzt Aufgabenkritik voraus. Gleichzeitig gibt es kein verallgemeinerungsfähiges Modell, welcher Mindestaufgabenbestand und -standard mit welchem Aufwand von einer kreisfreien Stadt wahrzunehmen ist. Ebenso wie Leistungen, die in gesetzlichen Verpflichtungen wurzeln, Spielraum in der konkreten Ausgestaltung des Dienstleistungsangebots bieten, besteht andererseits auch bei vermeintlich freiwilligen Aufgaben ein Kernbestand an notwendiger Daseinsvorsorge. Maßstab sind letztlich örtlichen Verhältnisse und die Leistungsfähigkeit und damit Begriffe, die ihrerseits nicht eindeutig bestimmt sind.

 Flächendeckende Aufgabenkritik kann daher nur mit erheblichem Aufwand betrieben werden. Der BKPV stünde beispielsweise für ein solches Vorhaben sowohl aus methodischen Gründen als auch wegen des damit verbundenen Bearbeitungsaufwands nicht zur Verfügung.

 Gleichwohl wurden in der durchgeführten Untersuchung die in den Vergleich einbezogenen Aufgabenbereiche überschlägig als freiwillig oder pflichtig zu klassifiziert. Dies kann als Grundlage dafür dienen, Bereiche zu identifizieren, die vollständig oder in Teilen zur Disposition gestellt werden könnten und abzuschätzen, welches Konsolidierungspotential damit verbunden wäre. Entscheidungen dieser Art gehören nicht zu den laufenden Geschäften und sind deshalb dem Stadtrat vorbehalten. Ziel ist es deshalb, dem Stadtrat die notwendigen Informationen bereitzustellen, um derartige Entscheidungen treffen zu können.

 Hierzu ist beabsichtigt, alle Direktorien und Referate einzubeziehen. Ziel ist es, konkrete Vorschläge zu erarbeiten, welche Aufgaben, Leistungen oder Dienstleistungsangebote vereinfacht, im Standard verringert bzw. teilweise oder ganz zur Disposition gestellt werden könnten und welches Einsparungspotential damit zu realisieren wäre. Dabei wird auch darzustellen sein, welche Voraussetzungen (z. B. Änderung von Stadtratsbeschlüssen, Verträgen, örtlichen Rechtsvorschriften) dafür geschaffen werden müssten. Im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses werden davon auch Abläufe und Prozesse betroffen sein.

Der Ausschuss empfiehlt / Der Stadtrat beschließt:

1. Der Bericht des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands (BKPV) über die Untersuchung der Personalausgaben der Stadt Regensburg wird zur Kenntnis genommen.

2. Als Sofortmaßnahme gelten für die Aufstellung des Stellenplans zum Haushalt 2023 folgende Grundsätze:

 2.1 Insoweit neu beantragte konzernfinanzierte Stellenschaffungen oder Stundenmehrungen sind nur statthaft, sofern sie zur Erfüllung zwingender gesetzlicher Aufgaben unvermeidbar notwendig sind oder durch entsprechende Einsparungen ausgeglichen werden. Einsparungen, die im Stellenplan nicht zeitgleich mit der Stellenschaffung eintreten, sind durch Wegfall- oder Umwandlungsvermerke (kw- oder ku-Vermerke) abzubilden. Der Vollzug dieser Vermerke muss zum nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch bis zum Ablauf des übernächsten auf die Stellenschaffung folgenden Haushaltsjahres erfolgen. Eine Veränderung derartiger kw- oder ku-Vermerke ist ausgeschlossen.

 2.2 Für die Erhöhung des nicht durch Einsparungen ausgeglichenen Stellenvolumens gilt im Haushaltsjahr 2023 der Eckwert von höchstens 15,0 Vollzeitäquivalenten, wobei in nach dem BKPV-Bericht auffälligen Bereichen Volumenerhöhungen grundsätzlich nicht vorgesehen sind. Maßgeblich für die Berechnung des Saldos ist der Stand des Stellenplans zum Haushalt 2022 in der Fassung des Nachtragshaushalts. Für den Stellenplan zum Nachtragshaushalt 2023 sind keine volumenerhöhenden Veränderungen vorgesehen. Ausgenommen sind Stellen von Einrichtungen, die unmittelbar und zwingend einem gesetzlich vorgegebenen Anstellungsschlüssel unterliegen.

3. Die Verwaltung wird beauftragt, vorrangig in den im Bericht festgestellten auffälligen Bereichen nähere Untersuchungen entsprechend den Handlungsempfehlungen des BKPV vorzunehmen.

4. Darüber hinaus wird die Verwaltung beauftragt, auch in anderen Bereichen unter einem aufgabenkritischen Untersuchungsansatz disponible Leistungen zu identifizieren.

5. Zur Erfüllung der unter vorstehenden Nrn. 3 und 4 erteilten Aufträge kann bedarfsgerecht externe Unterstützung in Anspruch genommen werden.

Anlagen:

Management Summary über die Untersuchung der Personalausgaben der

Stadt Regensburg; Ergebnisse und Handlungsempfehlungen