Vorlage - VO/23/20034/67
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Sachverhalt:
Mit dem Beschluss VO/20/16491/67 vom 21.04.2020 wurde die Verwaltung beauftragt, „Vorschläge für die fachlichen Anforderungen an die städtischen Grünflächen und für die zur Bedarfserfüllung erforderlichen Pflegemaßnahmen auszuarbeiten“. Das „Pflegehandbuch – Bildqualitätskatalog zum Grünflächenpflegekonzept“ definiert die Ist-/ Soll-Pflegekategorien A bis C der städtischen Grünanlagen sowie deren Bildqualitäten in Anlehnung an die FLL - BK frei (2016).
Rechtliche Rahmenbedingungen
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für das Stadtgrün sind komplex, sie reichen vom Bauplanungs-, Klimaschutz-, Naturschutz- oder Waldrecht bis hin zu kommunalen Satzungen sowie informellen Planungsinstrumenten. Die Erhaltung und Entwicklung des Stadtgrüns lässt sich neben der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht nach § 823 BGB insbesondere anhand folgender gesetzlicher Grundlagen als kommunale Pflichtaufgabe ableiten:
Gemäß der Art. 141 Abs. (1) Verfassung des Freistaates Bayern, gehören u.a. zu den vorrangigen Aufgaben von Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts „… die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten und dauerhaft zu verbessern, … die heimischen Tier- und Pflanzenarten und ihre notwendigen Lebensräume sowie kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten.“
Nach § 1 BNatSchG sind „Freiräume im besiedelten und siedlungsnahen Bereich einschließlich ihrer Bestandteile, wie Grünzüge, Parkanlagen, Kleingartenanlagen und sonstige Grünflächen, Wälder, Waldränder und andere Gehölzstrukturen einschließlich Einzelbäume, Fluss- und Bachläufe mit ihren Uferzonen und Auenbereichen, stehende Gewässer und ihre Uferzonen, gartenbau- und landwirtschaftlich genutzte Flächen, Flächen für natürliche Entwicklungsprozesse, Naturerfahrungsräume sowie naturnahe Bereiche im Umfeld von Verkehrsflächen und anderen Nutzungen einschließlich wegebegleitender Säume, […] zu erhalten und dort, wo sie nicht in ausreichendem Maße und hinreichender Qualität vorhanden sind, neu zu schaffen oder zu entwickeln.“
Zudem sind die Kommunen gemäß Art. 1 BayNatSchG verpflichtet, ihre Flächen „im Sinn der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu bewirtschaften“.
Das Wirtschaftlichkeitsgebot der Gemeindeordnung verpflichtet die Kommunen zur Werterhaltung ihres Vermögens - und damit auch zu einer Wert erhaltenden Pflege des Stadtgrüns.
Ausgangssituation
Das Gartenamt der Stadt Regensburg ist verantwortlich für insgesamt 790 städtische Grünanlagen mit einer Gesamtfläche von rund 843 ha, aufgeteilt in 13 unterschiedliche Freiraumkategorien (siehe Abb. 1). Die Gesamtzahl geht über die Angaben des Grün- und Spielanlagenverzeichnisses der Grünanlagensatzung hinaus. Zusätzlich sind ca. 30.0000 Straßenbäume und ca. 60.000 Bäume in den städtischen Grünanlagen zu pflegen sowie ca. 2.300 Spielgeräte und rund 14.000 sonstige Inventare Instand zu halten.
Abb. 1: Flächenverteilung nach Freiraumkategorien Quelle: Gartenamt, Stadt Regensburg 2022
Der klassische Grünflächenunterhalt beinhaltet sämtliche gärtnerische Tätigkeiten von Mäharbeiten, Baum- und Strauchpflege wie Neupflanzung, Rodung, Bewässerung, Düngung, Entfernung von Laub- und Fruchtfall sowie die Sichtkontrollen an Spielgeräten und die Baumkontrolle.
Die Instandsetzung der Grünanlagen wird durch kleinere Baumaßnahmen wie Wege- oder Spielplatzsanierungen, Reparatur von Inventaren sowie die Wartung des zugehörigen Maschinenparks durch den Bautrupp (Landschaftsbau, Maurer) bzw. die Werkstätten (Kfz, Schlosserei, Schreinerei, Malerei, Sanitär und Elektrik) gewährleistet.
In der städtischen Baumschule werden standort- und klimagerechte Bäume für die Verwendung im Stadtgebiet angezogen. Der Bereich Baumpflege ist verantwortlich für die Gewährleistung der Verkehrssicherheit der Bäume.
Die städtische Gärtnerei produziert alle Pflanzen für die Wechselbepflanzung der Schmuckbeete, das mobile Grün, die Innenraumbegrünung der städtischen Liegenschaften sowie die Floristik für besondere Anlässe und repräsentative Dekorationen. Die Transportgruppe ist zuständig für die Umzüge der Fachämter, die Unterstützung bei den Wahlen, den Flaggenverleih und die Einrichtung der schulischen Räume für Abschlussprüfungen.
Zudem übernimmt das Gartenamt die Abfall- und Winterdiensttouren in den öffentlichen Grün- und teilweise in den Verkehrsanlagen. Sonderaufgaben wie die Unterstützung des Katastrophenschutzes bei Hochwasserereignissen gehören ebenso zum Tätigkeitsbereich. Das Gartenamt ist dezentral in die drei Pflegebezirke Nord, West, Ost organisiert um Rüst- und Fahrzeiten zu minimieren (siehe Abb. 2).
Abb. 2: Übersichtsplan Pflegebezirke, o.M. Quelle: Gartenamt, Stadt Regensburg 2023
Das Verwaltungsgebäude, die Gärtnerei und die Werkstätten befinden sich im Weinweg, die Baumschule und das zentrale Lager in der Ziegetsdorfer Straße und weitere Lagerflächen auf den Winzerer Höhen bzw. bei den Unterkünften der 14 Pflegegruppen.
Die zu bewirtschaftenden Grünflächen und Einzelelemente wie Bäume, Spielgeräte und sonstige Inventare wie Bänke, Abfallbehälter, Poller etc. werden in einem GIS-System erfasst und mittels einer Schnittstelle können die Zeitanteile der gärtnerischen Tätigkeiten ausgewertet werden. Abhängig von der gewünschten Pflegekategorie können diese variieren. Das vorliegende Pflegehandbuch definiert alle Pflegemaßnahmen und -intervalle.
Zielsetzung
Mit dem Pflegehandbuch soll ein gesamtstädtischer Standard für gärtnerische Pflegeleistungen in Regensburg erstellt werden. Dies soll eine einheitliche Kommunikation über die Qualitätsniveaus der Grünflächenunterhaltung zwischen den einzelnen Akteuren aus der Politik, der Bürgerschaft und den städtischen Mitarbeiter*innen erleichtern. Die subjektive Wahrnehmung des Betrachters bei der Beurteilung der Qualitätsniveaus spielt dabei eine entscheidende Rolle. Mit Hilfe der Bildqualitätsmaßstäbe werden die einzelnen Qualitätsniveaus eindeutig veranschaulicht und beschrieben. Damit werden die sog. Pflegekategorien objektiv messbar.
Die Bildqualitätssystematik bietet zudem eine betriebswirtschaftliche Grundlage für einen effektiveren Ressourceneinsatz des städtischen Personals sowie der Maschinen und Geräte. Es besteht mehr Gestaltungsfreiheit beim Zeitpunkt der Ausführung und der Organisation der Arbeitsprozesse. Die Qualitätssicherung erfolgt somit über bildbasiertes bzw. output-orientiertes Arbeiten.
Vorgehensweise
Zur Erstellung des „Pflegehandbuchs – Bildqualitätskatalog Grünflächenpflegekonzept“ und der weiteren Bestandteile wurde folgende Vorgehensweise gewählt:
Bildqualitätssystematik
In Anlehnung an den FLL - Bildqualitätskatalog Freianlagen, kurz: BK Frei (FLL, 2016) werden mit dem Pflegehandbuch unterschiedliche Qualitätsniveaus von öffentlichen Grünanlagen anhand von Bildern und Beschreibungen, den sog. Bildqualitätsmaßstäben, standardisiert. Das Gartenamt hat für die Stadt Regensburg die Pflegekategorien A bis C als Instandhaltungsziele festgelegt und anhand einheitlicher Pflegemaßnahmen und -intervallen eindeutig definiert (siehe Anlage 1). Der Neubauzustand stellt dabei gemäß FLL – BK Frei eine nicht näher aufgeführte Pflegekategorie A+ dar. Nach unten hin grenzt eine fiktive Pflegekategorie D die Standard-Qualitätsniveaus ab. Dieser nicht akzeptable Zustand weist auf einen dringenden Handlungsbedarf aufgrund von Verkehrssicherungspflichten, werterhaltenden Maßnahmen bzw. Kapitalverlust etc. hin.
Die Standard-Pflegekategorien A bis C differenzieren sich absteigend von intensiver bis extensiver Pflege wie folgt:
Für jede der 790 öffentlichen Grünanlagen wurde ein Ist-Zustand Zustand (siehe Anlage 2) und ein Ziel-Zustand (siehe Anlage 3) erfasst. Die zugeteilte Pflegekategorie bezieht sich auf alle Flächentypen einer Grünanlage bzw. Betrachtungseinheit. Abhängig von den Freiraumkategorien (siehe Abb. 1) wurden folgende Ziel-Pflegekategorien zugewiesen, die im Vergleich zum Ist-Zustand teilweise niedriger bzw. höher eingestuft wurden:
Die Ausgleichs- und Artenschutzflächen werden im weiteren Beteiligungsprozess gesondert betrachtet, da die Pflegequalität dieser Flächen gesetzlich verpflichtend ist. Zudem ist für die Pflege ein hohes Maß an naturschutzfachlicher Kenntnis und spezieller Maschinenausstattung erforderlich.
Die Anwendung des Bildqualitätskatalogs reicht von der Festlegung der Instandsetzungsziele, Monitoring der Erreichung der Instandsetzungsziele, externe Vergaben inklusive Leistungsbeschreibung und Kontrolle der Qualitätssicherung. Die Ausführung bzw. die operative Arbeit mit der Bildqualitätssystematik erfordert ein neues Verständnis der Prozessabläufe. Dies erfordert die Schulung des städtischen Personals und die Beteiligung der Öffentlichkeit.
Weiteres Vorgehen
Nach dem Beschluss VO/20/16491/67 vom 21.04.2020 sollen folgende weitere Schritte zur Vorbereitung der Beschlussfassung durchgeführt werden:
„Auf dieser Grundlage beabsichtigt die Verwaltung den für die Umsetzung dieser Grünflächenpflege erforderlichen Sach- und Personalkostenaufwand zu ermitteln und als weitere, separate Beschlussvorlage vorzubereiten, in der auch die Finanzierung behandelt wird. Hinsichtlich des Personalaufwandes wird unter Beteiligung des zuständigen Amtes für Organisation und Personalentwicklung eine externe Dienstleistung erforderlich sein.“
Für die Beschlussfassung sollen auf Basis dieser Erkenntnisse die Arbeitsprozesse des Gartenamtes mithilfe externer Beratung näher untersucht und optimiert werden. Die Honorarkosten für eine externe Beratungsleistung zur Erarbeitung der vertieften Stufe des Grünflächenpflegekonzepts sowie Vorschlägen zur Prozessoptimierung belaufen sich auf ca. 10.000.- €. Die erforderlichen Haushaltsmittel wurden im Verwaltungshaushalt unter der Haushaltsstelle 0.5801.6550 eingestellt.
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