Vorlage - VO/07/2212/020
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Sachverhalt: 1. Allgemeines zur Reform des kommunalen
Haushaltsrechts Als Teil des Neuen Steuerungsmodells (NSM) nimmt die
Einführung der kaufmännischen „doppelten Buchführung in Kontenform“
in Kommunen - „Doppik“ - bei der Reform der öffentlichen Verwaltung breiten
Raum ein. Mit der Einführung der Doppik verbindet sich die Erwartung, dass ein
ressourcenorientiertes Rechnungswesen besser geeignet ist als die bestehende
Kameralistik, eine nachhaltige, sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung
der Gemeinden zu ermöglichen. Die Innenministerkonferenz der Länder (IMK) hat am
21.11.2003 Leittexte zur Umsetzung des neuen Haushaltsrechts beschlossen. Diese
Textentwürfe sind die Grundlage für die einzelnen Bundesländer, die Reform des
kommunalen Haushaltswesens rechtlich umzusetzen. Die IMK hat es aber den
Ländern überlassen, den Kommunalverwaltungen ein Wahlrecht hinsichtlich
Kameralistik oder Doppik zu gewähren (Option) oder aber die Doppik vorzuschreiben.
Inzwischen haben sich die meisten Bundesländer für die
Doppik entschieden (einige davon bereits mit festen Umstellungsfristen), nur
vier (darunter Bayern) haben das Optionsmodell gewählt. Aufgrund der Leittexte wurde
vom Bayerischen Landtag am 28.11.2006 ein Gesetz zur Änderung des kommunalen
Haushaltsrechts beschlossen, wonach u.a. in die Gemeindeordnung mit Wirkung ab
01.01.2007 Regelungen zur Doppik aufgenommen wurden. In Art. 61 Abs. 4 GO wurde
festgelegt, dass nunmehr ein Wahlrecht zwischen Doppik und Kameralistik
besteht. Darüber hinaus existieren bereits Arbeitsentwürfe zur KommHVDoppik, zu
Bewertungsrichtlinien, Kontenrahmen, Produktplan und Gliederung der
Finanzrechnung. Mit Rundschreiben vom 09.02.2005
unterrichtete der Bayer. Städtetag vom Beschluss des Vorstands, wonach eine
einheitliche Buchführung in den Gemeinden für notwendig erachtet wird und
plädiert gleichzeitig für die Einführung der Doppik unter Beachtung des Konnexitätsprinzips
mit einer Übergangsfrist von längstens zehn Jahren. Als Beispiele für die Umsetzung
der doppelten kommunalen Buchführung sind die Pilotprojekte in der
Landeshauptstadt München, der Stadt Nürnberg (Eröffnungsbilanz durch
Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband geprüft und abgenommen), sowie von
Putzbrunn, Hallbergmoos, Königsbrunn, Landsberg/Lech und von den Landkreisen
Ebersberg und Mühldorf/Inn zu erwähnen. Die Stadt Erlangen hat einen Grundsatzbeschluss
zur Doppik-Einführung gefasst (Eröffnungsbilanz zum 01.01.2009 vorgesehen), die
Stadt Fürth bereitet derzeit einen entsprechenden Beschluss vor. Die Stadt Regensburg hat Teile des Neuen Steuerungsmodells (u.a. Leitbild, Budgetierung) umgesetzt, die Einführung der Doppik ist ein weiterer Schritt, die Reform der Verwaltung fortzuführen. 2. Vergleich der beiden Rechnungsstile 2.1 Kameralistik Das bestehende kamerale Rechnungswesen ist ein reines
Geldverbrauchskonzept. Im Haushaltsplan werden Einnahmen und Ausgaben des
laufenden Jahres, gegliedert nach Unterabschnitten im Verwaltungs- und
Vermögenshaushalt, gegenübergestellt. Welche Werte geschaffen oder
verbraucht wurden, ist nicht erkennbar, die Kameralistik kennt keine Bestandsgrößen.
Die Stände der Schulden und der Rücklagen werden aber vollständig in Übersichten,
die dem Haushaltsplan und der Jahresrechnung beigefügt werden, dargestellt. Die
Vermögensübersicht dagegen beschränkt sich auf Forderungen des Anlage- und des
Geldvermögens, dem Vermögen der kostenrechnenden Einrichtungen sowie sonstiges
Vermögen, das die Stadt aus freien Stücken nachweist. Damit ergeben sich folgende Nachteile:
2.2 Doppelte kommunale
Buchführung Die doppelte kommunale Buchführung der bayerischen
Gemeindeordnung orientiert sich eng an den bekannten Regelungen für die
Haushaltsplanung und den Haushaltsvollzug und an kaufmännischen Standards des
Handelsgesetzbuches. Es werden Besonderheiten berücksichtigt, die sich aus den
Aufgaben und der Stellung der Kommunen als Körperschaften des öffentlichen
Rechts ergeben. Hieraus erklärt sich auch die unterschiedliche Bezeichnung zur
doppelten kaufmännischen Buchführung. Die wesentlichen Ziele bestehen in der Ablösung des
Geldverbrauchskonzeptes durch das produktorientierte Ressourcenverbrauchskonzept
und in der outputorientierten Planung und Steuerung. Im Rahmen der Doppik stellen Aufwendungen und Erträge die
zentralen Kenngrößen dar. Anders als die in der Kameralistik entscheidenden
Kenngrößen Ausgaben und Einnahmen umfassen diese auch Positionen, die nicht mit
Geldzahlungen verbunden sind, wie z.B. Abschreibungen und Rückstellungen. Damit
wird der Ressourcenverbrauch vollständig und periodengerecht erfasst und kann
bei Entscheidungen berücksichtigt werden. Die wirtschaftliche Tragweite des
kommunalen Handelns wird transparenter. Die bisherige Gliederung in Verwaltungs- und
Vermögenshaushalt wird ersetzt durch den Ergebnishaushalt (entspricht einer
Gewinn- und Verlustrechnung), ergänzt durch den die Zahlungsströme darstellenden
Finanzhaushalt (Liquiditätsübersicht). Durch die zum Jahresabschluss gehörende
Vermögensrechnung (Bilanz) wird ein umfassender Überblick über den
Vermögensstand der Kommune und dessen Entwicklung gewonnen. Der heutige Haushaltsplan ist nach Unterabschnitten gegliedert, die einzelne Verwaltungseinheiten oder vorwiegend Aufgabenfelder beschreiben. Mit dem neuen Haushaltsrecht werden die kommunalen Produkte (Dienstleistungen) zum Gliederungskriterium gemacht. Die Komponenten des neuen Rechnungswesens sind in der
folgenden Abbildung dargestellt.
2.2.1 Ergebnishaushalt (Plan) bzw. Ergebnisrechnung Der
Ergebnishaushalt stellt die planmäßigen Aufwendungen und Erträge eines
Haushaltsjahres gegenüber. Er bildet zukünftig die Grundlage für die
Feststellung des Haushaltsausgleichs und steht im Zentrum der Haushaltsplanung;
Aufwendungen und Erträge entstehen unabhängig von den korrespondierenden
Zahlungsströmen. Der Ergebnishaushalt setzt sich aus Teilplänen mindestens auf
Ebene der Produktbereiche laut Produktkatalog zusammen. Im
Ergebnishaushalt werden künftig insbesondere die geplanten Positionen der
laufenden Verwaltungstätigkeit und die Abschreibungen auf die abnutzbaren
Vermögensgegenstände (Aufwendungen für eine Investition werden über die gesamte
Nutzungsdauer im Wege der Abschreibung verteilt) ausgewiesen. Zur Ermittlung des Jahresergebnisses der Ergebnisrechnung
werden die Gesamterträge und –aufwendungen gegenübergestellt und mit den
Planansätzen verglichen. Der Ergebnishaushalt
ist dann ausgeglichen, wenn die Summe an Aufwendungen und Erträge einer Periode
sich deckungsgleich gegenüberstehen. Diese Definition eines ausgeglichenen
Haushalts beinhaltet oder setzt voraus, dass auch die Abschreibungen und
Pensionsrückstellungen von einer Kommune erwirtschaftet werden. Das Einfließen
von Abschreibungen und Rückstellungen in die Ergebnisrechnung wird künftig den
vorgeschriebenen Haushaltsausgleich erschweren. Allerdings wird die finanzielle
Situation der Stadt durch die höheren Anforderungen an einen Haushaltsausgleich
nicht schlechter, sondern realistischer dargestellt. 2.2.2 Finanzhaushalt (Plan) bzw. Finanzrechnung Im Finanzhaushalt werden die tatsächlich im Haushaltsjahr
gebuchten Ein- und Auszahlungen erfasst. Damit erfolgt eine zeitraumbezogene
Abbildung sämtlicher Zahlungsströme der Stadt. Die Finanzrechnung zeigt im
Ergebnis den Geldverbrauch bzw. die Änderung des Bestandes an liquiden Mitteln
während des Haushaltsjahres auf. Durch die differenzierte Erfassung der
Bewegungen nach Zahlungsarten werden die Finanzquellen und die Verwendung der
Finanzmittel dokumentiert, wodurch auch der Nachweis über die zahlungswirksamen
Investitions- und Finanzierungstätigkeiten gegeben ist. Entsprechend der Ergebnisrechnung wird eine Finanzrechnung
als Teil des Jahresabschlusses erstellt. 2.2.3 Vermögensrechnung (Bilanz) In der Bilanz werden Vermögen und
Schulden erfasst, bewertet und gegenübergestellt. Hierunter fallen ·
auf der Aktivseite das Anlagevermögen (beweglich
und unbeweglich) und ·
das Umlaufvermögen sowie · die Schulden einschl. Rückstellungen und Sonderposten auf der Passivseite. Die Aktivseite weist das Vermögen aus, die Passivseite
hingegen das zur Finanzierung des Vermögens notwendige Kapital. Die Bilanz
zeigt also die Vermögensverhältnisse der Stadt, den Kapitalaufbau und die
Finanzierung (Mittelherkunft). Der Erfolg innerhalb eines Haushaltsjahres wird
durch die Gegenüberstellung zweier Zeitpunkte ermittelt: Das Eigenkapital zu
Beginn des Haushaltsjahres wird mit dem Eigenkapital am Ende des
Haushaltsjahres (Bilanzstichtag) verglichen. Der Finanzmittelsaldo aus der Finanzrechnung und der
Ergebnissaldo aus der Ergebnisrechnung fließen als Bestandsveränderungen der
liquiden Mittel bzw. des Eigenkapitals in die Vermögensrechnung ein, so dass
ein unmittelbarer Verbund zwischen den Komponenten gegeben ist. 2.2.4 Zusammenwirken
der drei Komponenten Ergebnishaushalt
und Finanzhaushalt stellen den Haushaltsplan im engeren Sinne dar. Wichtigste
Funktion des Haushaltsplans ist die Einstellung der Haushaltsmittel durch den
Stadtrat in den Teilergebnisplänen. Dies geschieht im Haushaltsplan dadurch,
dass neben dem Ergebnis- und Finanzhaushalt für die Kommune als Ganzes die
produktorientierten Teilpläne aufgestellt werden, diese weisen die bedeutenden
Investitionsvorhaben maßnahmenbezogen aus. Grundprinzip ist es hier, alle
wichtigen Angaben (Erträge und Aufwendungen; Ein- und Auszahlungen) für einen
Leistungsbereich an einer Stelle im Haushalt zusammenzuführen. Dadurch werden
die Zusammenhänge besser erkennbar. In der Vermögensrechnung (entspricht der
kaufmännischen Bilanz) wird das gesamte Vermögen angegeben, in der
Ergebnisrechnung (entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung)
der Gesamtressourcenverbrauch ermittelt, in der Finanzrechnung wird über den
Stand der liquiden Mittel oder der kurzfristigen Finanzierungsnotwendigkeiten
Auskunft gegeben und damit die Zahlungsfähigkeit überwacht. Mit der doppelten kommunalen Buchführung wird ·
der Stand des Vermögens und der Schulden festgestellt, ·
die Veränderung der Vermögens- und Schuldenwerte aufgezeichnet und ·
der (Perioden-) Erfolg ermittelt.
Insgesamt wird also die Kostentransparenz
deutlich erhöht. 3. Aufwand einer Umstellung Der Aufwand für die Umstellung auf die doppelte kommunale Buchführung, die notwendigen Personal- und Sachmittel sowie der Zeitrahmen müssen vor einer Entscheidung des Stadtrates genauer untersucht werden. Derzeit liegen in Bayern aus den beiden Großstädten München und Nürnberg praktische Erfahrungswerte vor, die sich aber aufgrund der sehr unterschiedlichen Ausgangslagen nicht ohne weiteres auf Regensburg übertragen lassen. Die dort angefallenen Kosten einschließlich der Arbeitszeitkosten für das mit der Umstellung befasste Personal unter Einführung einer SAP-Software können nur bedingt für Regensburg als Orientierungshilfe dienen.
Aus anderen
Bundesländern gibt es folgende Berichte:
Die Stadt Erlangen (105.000 EW) hat als Planungswert einen Etat von ca. 1,0 Mio. € kalkuliert. Eine Unternehmensberatung hat bei über 50 Städten mit mehr als 70.000 Einwohnern und 32 Landkreisen über 200.000 Einwohnern im außerbayerischen Bereich Umstellungskosten zwischen 100.000 € und 11,4 Mio. € ermittelt. Die große Schwankungsbreite weist darauf hin, dass es schwierig ist, Kostenblöcke eindeutig als doppikbedingt auszuweisen und für die Städte finanzielle Rahmengrößen anzugeben. Für die Umstellung ist nach allen Erfahrungen ein Zeitrahmen von mindestens zwei bis drei Jahren vorzusehen. Einen wesentlichen Zeitfaktor wird die Erfassung und Bewertung aller Vermögensgegenstände (z.B. bebaute und unbebaute Grundstücke, Infrastrukturvermögen, Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler, Betriebs- und Geschäftsausstattung) der Stadt Regensburg darstellen, die vorsichtig geschätzt über der Anzahl von 30.000 liegen dürfte. Für die Umstellungs- oder Einführungsarbeiten wurde in vielen Städten ein Projektteam mit Mitarbeitern verschiedener Fachdienststellen und Teilprojekten wie Doppik, Kosten- und Leistungsrechnung, Vermögenserfassung und –bewertung und EDV gebildet und/oder externe Beratungsleistungen in Anspruch genommen. In jedem Fall waren jedoch Aufwendungen für zusätzliches (eigenes) Personal und Softwarebeschaffung erforderlich. Im Bereich der Finanzsoftware gibt es eine breite Palette angebotener Systeme. Der Kostenrahmen für eine Größenordnung wie der Stadt Regensburg wird sich zwischen 250.000 € und 2,5 Mio. € bewegen. Bei einer Auswahl von integrierten Systemen (z.B. SAP) sollte auch längerfristig an einen Umstieg auf die mit der Finanzsoftware integrierten Systeme wie Veranlagungsverfahren, Personalwesen usw. gedacht werden. Bei einem Umstieg auf eine neue Finanzsoftware ist auch zu beachten, dass bei der Auswahl einer völlig neuen Finanzsoftware auch noch die bisherige Finanzsoftware für mindestens 3 Jahre vorgehalten werden muss. Dies bedeutet eine zusätzliche Hardwareausstattung von ca. 100.000 € bis 300.000 €. Ein wesentlicher Aspekt bei der Auswahl einer geeigneten Finanzsoftware ist die Schnittstellenproblematik zwischen einem Finanzwesen und sonstiger eingesetzter Software. Zur Zeit bestehen ca. 30 Schnittstellen zwischen der bestehenden Finanzsoftware (OK.FIS) und den unterschiedlichsten Verfahren, die bei der Stadt eingesetzt sind. Diese Anpassung und Umprogrammierung nimmt auch noch einen wesentlichen Zeit- und derzeit nicht bezifferbaren Kostenfaktor bei der Auswahl und Einführung einer neuen Finanzsoftware in Anspruch. Vor einer Umstellungsentscheidung sollte der hierfür in Regensburg erforderliche Aufwand daher möglichst genau bekannt sein. Aus den unter Ziffer 4 dargestellten Gründen sollte die Verwaltung mit entsprechenden Untersuchungen beauftragt werden. Das Ergebnis soll als Grundlage für die endgültige Entscheidung des Stadtrates über die Einführung der doppelten kommunalen Buchführung dienen. 4. Zusammenfassung Trotz des in Bayern bestehenden Wahlrechts werden nach
Einschätzung des Wirtschafts- und Finanzreferats die mit Regensburg
vergleichbaren Kommunen den von der LH München und der Stadt Nürnberg
vorgelegten Weg kurz- bis mittelfristig gehen. Selbst innerhalb des Konzerns
„Stadt“ sind kamerale Buchungen nicht mehr anzutreffen, da die GmbH`s, Eigengesellschaften
und Sondervermögen mit unternehmerischer Aufgabenstellung die kaufmännische
Buchungsform schon seit Aufnahme ihrer Geschäftstätigkeit gewählt haben oder
Kraft ihrer Rechtsform anwenden müssen. Die Finanzlage der Stadt wird durch Einführung des neuen
Rechnungsstils grundsätzlich nicht besser, vielmehr wird aufgrund der höheren
Anforderungen an einen Haushaltsausgleich und die vollständige Erfassung von
Vermögen und Schulden die Gesamtlage transparenter und realistischer. Die
Doppik stellt einen Baustein des Neuen Steuerungsmodells dar, der im
Zusammenwirken mit anderen Komponenten wie Berichtswesen, Controlling oder
Kontraktmanagement die entsprechende Wirkung erzielen kann. Dies wird auch die
Steuerungsmöglichkeiten des Stadtrates beeinflussen. Im Ergebnis wird das neue
Finanzwesen damit zu einer größeren Wirtschaftlichkeit führen, wenn die daraus
gewonnenen Daten und Informationen zielgerecht genutzt werden. Nach Auffassung des Wirtschaft- und Finanzreferats ist die
Umstellung vom kameralen auf doppischen Haushalt sinnvoll und auf Dauer
unvermeidbar, auch wenn der Freistaat Bayern keine verbindlichen Regelungen
vorgibt und für sich selbst beschlossen hat, dass für seinen Haushalt keine
Umstellung erfolgt. Die Maßnahme bindet aber Personal- und Finanzkapazitäten,
Kosten und Nutzen müssen deshalb abgewogen werden. Das Wirtschafts- und Finanzreferat schlägt deshalb vor,
den notwendigen Aufwand der Umstellung für die Stadt Regensburg konkret zu
untersuchen und dann dem Stadtrat als Hilfestellung zur Entscheidungsfindung
vorzulegen. Der
Ausschuss empfiehlt / Der Stadtrat beschließt: 1. Der
Ausschuss / Stadtrat nimmt vom vorliegenden Bericht der Verwaltung Kenntnis und
bekundet die grundsätzliche Absicht, die Haushaltsführung der Stadt von der
Kameralistik auf die doppelte kommunale Buchführung als Teilbereich der
Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells umzustellen. 2. Die
Verwaltung wird beauftragt, den Aufwand für eine Umstellung der Haushaltsführung
der Stadt Regensburg auf die doppelte kommunale Buchführung zu untersuchen und
das Ergebnis dem Stadtrat zur endgültigen Entscheidung vorzulegen. |
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