Vorlage - VO/11/6308/66  

Sachverhalt:             

Allgemeines und rechtliche Grundlagen

Deutschland beteiligt sich im Jahr 2011 am europaweiten Zensus und setzt damit die europäische Verordnung über Volks- und Wohnungszählungen vom 9. Juli 2008 um. Es handelt sich um die erste bundesweite Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung seit der Wiedervereinigung. Die letzte vollständige Erhebung für das frühere Bundesgebiet fand 1987 statt, in der DDR gab es 1981 eine Volkszählung.

Mit dem Zensus 2011 ist in Deutschland ein Methodenwechsel verbunden, denn anders als bei den vergangenen Volkszählungen bilden bei dieser „registergestützten Zählung“  nunmehr Verwaltungsregister  die Grundlage. Die methodischen Anforderungen bei dieser Vorgehensweise wurden von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder bereits im Jahr 2001 beim sogenannten „Zensus-Test“ untersucht. Eine wesentliche Erkenntnis war, dass fehlerhafte Einträge in den Einwohnermelderegistern von der Gemeindegröße abhängen und es deshalb erforderlich ist, zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen in den Städten und in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern eine flankierende Stichprobenerhebung zur Ermittlung von statistischen Korrekturfaktoren durchzuführen. Ferner dient die Stichprobe dazu, ergänzend planungsrelevante Informationen zu gewinnen, die nicht aus den Verwaltungsregistern entnommen werden können, zum Beispiel die Zahl der Personen, die zusammen in einer Wohnung leben (Haushaltsgröße), oder Informationen zur Bildung und Ausbildung, etwa die Frage nach dem höchsten allgemeinbildenden Schulabschluss. Die Beantwortung der Frage nach der Zugehörigkeit zu einer Religion, Glaubensrichtung oder Weltanschauung ist freiwillig und somit von der generellen Auskunftspflicht ausdrücklich ausgenommen.

Der Zensus ist durch Bundesgesetz angeordnet und wird im Zuständigkeitsbereich der Länder arbeitsteilig organisiert und durchgeführt. Den Kommunen kommen hierbei Auskunfts- und Mitwirkungspflichten zu. In Bayern sind die kreisfreien Städte und die Landkreise auf Grundlage des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes vom 23. Juli 2010 zur Übernahme der dort beschriebenen Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis verpflichtet. Sie richten zu deren Durchführung sogenannte „örtliche Erhebungsstellen“ ein. Sind bereits – wie dies bei der Stadt Regensburg und in zahlreichen anderen Städten der Fall ist – satzungsmäßig verfasste, „abgeschottete“  Statistikstellen nach Art. 24 Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG) eingerichtet, so übernehmen diese die Aufgaben der örtlichen Erhebungsstelle für den Zensus 2011.

Aufgaben der Kommunen in Bayern

Die beim Zensus 2011 im übertragenen Wirkungskreis wahrzunehmenden Aufgaben der bayerischen Kommunen bzw. der örtlichen Erhebungsstellen bei den Landkreisen und kreisfreien Städten umfassen folgende Auskunfts- und Mitwirkungspflichten:

- Die Pflicht zur Bereitstellung von Melderegisterdaten nach § 5 ZensusVorbG 2011 und

  § 7 ZensusG 2011.

- Die Pflicht zur Mitwirkung beim Aufbau eines zentralen Adressregisters nach

  § 10 ZensusVorbG 2011, hier insbesondere auch die Auskunftspflicht zu Anschriften von

  Hauseigentümern.

- Bei der postalischen Gebäude- und Wohnungszählung nach § 6 ZensusG 2011 besteht

  eine Mitwirkungspflicht in bestimmten Situationen, zum Beispiel bei der Klärung von

  Zweifelsfällen durch Nachfragen oder Besichtigungen vor Ort.

Die Durchführung der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis (§ 7 ZensusG 2011) und die Erhebungen an Anschriften mit Sonderbereichen (§ 8 ZensusG 2011) obliegen den örtlichen Erhebungsstellen bei den kreisfreien Städten und den Landkreisen. In der Stadt Regensburg werden in diesem Zusammenhang voraussichtlich etwa 13.000 bis 16.000 Bürgerinnen und Bürger befragt. Bei der Haushaltsstichprobe werden nach dem Zufallsprinzip Adressen gezogen: Gelangt eine Adresse in die Stichprobe, so sind alle Bewohner dieser Adresse auskunftspflichtig. Die Anschriften mit Sonderbereichen (z.B. Wohnheime) dagegen wurden vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung vorab recherchiert. Sie werden als Adressliste übermittelt, die vollständig abzuarbeiten ist. Eine Besonderheit gilt bei den sogenannten „sensiblen Sonderbereichen“ (z.B. Frauenhäuser oder Pflegeheime für Behinderte). Dort sind die Leiterinnen und Leiter der Einrichtungen auskunftspflichtig und nicht die Heim-/oder Anstaltsinsassen.

Weitere Aufgaben der örtlichen Erhebungsstellen sind im Gesetz zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes in Art. 28 geregelt. Sie betreffen im Wesentlichen die Organisation und Durchführung der Stichprobenerhebungen, insbesondere die Gewinnung einer ausreichenden Zahl  an Interviewerinnen und Interviewern (sogenannte „Erhebungsbeauftragte“), die zur Durchführung der Haushaltserhebung und der Erhebung an Anschriften mit Sonderbereichen benötigt werden. Die Erhebungsbeauftragten werden von den örtlichen Erhebungsstellen förmlich zur Verschwiegenheit verpflichtet und gemäß den Vorgaben des Landes geschult. Ferner obliegt den Erhebungsstellen die Organisation, Verwahrung und Verteilung der Erhebungsunterlagen und der Organisationspapiere, die Betreuung der Erhebungsbeauftragten sowie die Feststellung der von ihnen bearbeiteten Fälle sowie der anfallenden Spesen, das Einsammeln und Überprüfen von Erhebungsunterlagen und schließlich die Übermittlung der Ergebnisse an das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung.

Konnexität

Im Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes wurde davon ausgegangen, dass bei den örtlichen Erhebungsstellen in Bayern Kosten in Höhe von ca. 12,3 Mio. € (Stand 3. März 2010) entstehen. Zur Deckung der mit der Aufgabenübertragung verbundenen Mehrbelastung erfolgt eine Finanzzuweisung nach dem Konnexitätsprinzip. Die Kostenerstattung ist in Art. 33 des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes vom 23. Juli geregelt. Danach erfolgt eine Abschlagszahlung in Höhe von 65 % zum Stichtag 1. März 2011 und eine Restzahlung zum Stichtag 30. November 2012. Die Finanzzuweisung besteht aus einer Basiszuweisung von 36.800 € für jede Erhebungsstelle sowie einer Kostenerstattung in Abhängigkeit von der am Ende jeweils bearbeiteten Fallzahl. Die Vergütung der Erhebungsbeauftragten erfolgt durch das Landesamt.

Das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung hatte mit Schreiben vom 15.7.2010 der Stadt Regensburg auf der Grundlage einer „groben“ Abschätzung der zu bearbeitenden Fallzahlen eine Kostenerstattung in Höhe von voraussichtlich rd. 126.300 € in Aussicht gestellt. Für die städtische Haushaltsplanung der Jahre 2011 und 2012 wurde auf Grundlage vorheriger Informationen des Landes bereits ein voraussichtlicher Erstattungsbetrag von rd. 130.000 € eingeplant. Dies ist wahrscheinlich ausreichend, um den vom Land bezifferten Personaleinsatz, der mit zeitlichen Schwankungen in der rein rechnerischen Größenordnung von einer bis 1,5 Stellen in der örtlichen Erhebungsstelle anfällt, zu finanzieren. Ob sich die Finanzzuweisung am Ende als kostendeckend erweisen wird, kann aus heutiger Sicht noch nicht abschließend beurteilt werden, da die bei der Kostenkalkulation des Landes getroffenen Annahmen zum erforderlichen Zeitaufwand der einzelnen Fallbearbeitung in der örtlichen Erhebungsstelle eine maßgebliche Einflussgröße darstellen. Der Bayerische Städtetag hat im Arbeitskreis Städtestatistik jedenfalls angekündigt, bezüglich der Kostenerstattung eine Revision anzustrengen, falls sich abzeichnet, dass eine Unterdeckung entsteht.

Einsatzplanung für die örtliche Erhebungsstelle

Seitens des Landesamtes besteht die Anforderung, dass die örtlichen Erhebungsstellen ab November 2010 bis zur Erledigung aller zugewiesenen Aufgaben während der allgemeinen Öffnungszeiten besetzt sind und mit ausreichend Personal und Stellvertretungen ausgestattet sind. Es besteht ferner die Anforderung, im Rahmen der Haushaltsbefragung und der Erhebung an den Sonderanschriften ein für Bürgerinnen und Bürger öffentlich zugängliches Erhebungsbüro zu betreiben. Zur Organisation und Abwicklung der Erhebungen sind zudem ausreichend räumliche Kapazitäten vorzuhalten. Der zeitliche Vorlauf seit November 2010 wird insbesondere für die Implementierung und zum Testen der speziellen EDV-Verfahren und einer gesicherten Netzwerkanbindung an die Server der Landesämter benötigt.

Ferner führt das Landesamt Schulungen für das Erhebungsstellenpersonal durch und die Erhebungsstellen benötigen ausreichend Zeit, um genügend Erhebungsbeauftragte anzuwerben und diese wiederum für die anstehenden Aufgaben zu schulen. Zur Vorbereitung der Haushaltsbefragung sind schließlich noch Zählbezirke einzuteilen und die Erhebungsunterlagen und Organisationspapiere entsprechend zusammenzustellen und auszugeben.

Um die Anforderungen des Landes erfüllen zu können und um den Rahmen der in Aussicht gestellten Finanzzuweisung nicht zu überschreiten, ist folgender Einsatz von Ressourcen vorgesehen:

- Die örtliche Erhebungsstelle wird im Bereich der Abteilung Statistik im Neuen Rathaus in

  Zimmer 361 angesiedelt. Dieser Raum dient ggf. auch der Abwicklung von Publikums-

  verkehr. Da die Anforderung, eine generelle Personalverfügbarkeit während der regulären

  Öffnungszeiten über die gesamte Dauer des Zensus vorzuhalten, angesichts der Höhe der

  Kostenerstattung nicht umsetzbar ist, müssen die Öffnungszeiten an die Personalverfügbar-

  keit und an die Erfordernisse angepasst werden.

- Es wird davon ausgegangen, dass eine Erreichbarkeit der örtlichen Erhebungsstelle zu den

  üblichen Öffnungszeiten der Stadtverwaltung ab 1. März 2011 bis voraussichtlich Ende

  August 2011 im Vorfeld und während der Durchführung der Haushaltsbefragung und der

  Erhebung an Anschriften mit Sonderbereichen erforderlich ist. Ab September 2011 können

  nur noch verkürzte Öffnungszeiten realisiert werden. Dies betrifft in erster Linie die Verfüg-

  barkeit für das Landesamt, da nur noch in Ausnahmefällen mit Publikumsverkehr zu

  rechnen ist.

- Zur Durchführung der Haushaltsstichprobe und der Erhebung an Sonderanschriften wird zur

  Organisation und Verwahrung der Erhebungsunterlagen zusätzlicher Büroraum benötigt, der

  im Bürger- und Verwaltungszentrum gedeckt werden kann. Der vorgesehene Raum gehört

  zum abgeschotteten Bereich und ist für Publikumsverkehr nicht zugänglich. Er wird bis zum

  Abschluss dieser Erhebungen bzw. bis zur Rückgabe sämtlicher Erhebungsunterlagen an

  das Landesamt benötigt.

Korrektur der amtlichen Einwohnerzahl

Volkszählungen stellen die amtliche Einwohnerzahl einer Gemeinde fest. Sie ist gegenwärtig als sogenannte „Bevölkerung am Ort der Hauptwohnung“ definiert und wird seit 1987 - vereinfacht dargestellt - anhand von Geburten, Sterbefällen sowie Umzugs-, Zuzugs- und Fortzugsmeldungen fortgeschrieben. Fortschreibungsfehler, die sich im Zeitablauf mehren, sind dabei unvermeidlich. Besonders in Großstädten wird die amtliche Einwohnerzahl inzwischen wahrscheinlich deutlich zu hoch ausgewiesen. Auch für die Stadt Regensburg ist eine Korrektur der amtlichen Einwohnerzahl aufgrund von Zensusergebnissen gegenwärtig sehr wahrscheinlich. Dies wird anhand folgender Indizien deutlich:

- Die Bevölkerungsfortschreibung des Landes weist für die Stadt Regensburg gegenwärtig

  134.273 Einwohner (=Bevölkerung am Ort der Hauptwohnung) aus. Nach dem Melde-

  register der Stadt Regensburg waren dagegen nur 131.965 Einwohner mit Erst- oder

  Hauptwohnsitz gemeldet, also rd. 2.300 Einwohner  weniger (siehe Abbildung). Das Melde-

  register ist bezüglich der Anzahl der mit Erst- oder Hauptwohnsitz in Regensburg lebenden

  Personen sicherlich genauer als die Zahl der „Bevölkerung am Ort der Hauptwohnung“, die

  aus der Bevölkerungsfortschreibung des Landes resultiert. Da aber das Melderegister die

  neue Basis für die künftige amtliche Einwohnerzahl bildet, wird aufgrund des gegenwärtigen

  Melderegisterstandes die amtliche Einwohnerzahl der Stadt Regensburg wohl nach unten

  korrigiert werden müssen.

- Beim Zensustest im Jahr 2001 wurde festgestellt, dass die Untererfassung, die durch

  unterbliebene Anmeldungen in den Melderegistern entsteht, in den Städten der Gemeinde-

  größenklasse von 50.000 bis unter 800.000 Einwohner bei rd. 2,1 % liegt. Die Übererfassung

  durch unterbliebene Abmeldungen (sogenannte „Karteileichen“) liegt dagegen bei rd. 4,9 %,

  wobei generell ein Melderegisterfehler in der Größenordung von rd. 2,8 % als dauerhaft

  gegeben anzusehen sei. Damit ist es unwahrscheinlich, dass aufgrund der Anwendung der

  statistischen Korrekturfaktoren auf den zum Zensusstichtag festgestellten Melderegister-

  stand die amtliche Einwohnerzahl der Stadt Regensburg nach oben korrigiert wird.

Abbildung: Die Einwohnerzahl der Stadt Regensburg nach unterschiedlichen Bevölkerungsbegriffen (Zahlenangaben jeweils zum Stand 31.3.2010).

Weiterführende Informationen

Generell sind für Informationen zum Zensus die Pressestellen der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder zuständig, die eine Fülle an Informationen über das Internet-Portal www.zensus2011.de anbieten.

Für den speziellen Informationsbedarf der Regensburger Bürgerinnen und Bürger stehen folgende Kontakte zur örtlichen Erhebungsstelle der Stadt Regensburg zur Verfügung:

Telefon: 0941/507 2011

Fax: 0941/507 2012

E-Mail: zensus@regensburg.de

Briefanschrift:

Erhebungsstelle der Stadt Regensburg

Postfach 11 06 43

93019 Regensburg

Vom Bericht der Verwaltung wird Kenntnis genommen.